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Principios del deber de contribuir y contaminador pagador
para crear tributos ambientales
Principles of the duty to contribute and polluter pays
to create environmental taxes
Recibido: 07 de enero de 2025 | Revisado: 18 de febrero de 2025 | Aceptado: 30 de mayo de 2025
Víctor Andrés Fernández Muro
1
1 Escuela Universitaria de Posgrado – UNFV. Lima, Perú
Correo: vfmaboga@gmail.com
https://doi.org/10.62428/rcvp2025411990
Abstract
The objective was to determine the foundations of the principles of the duty to contribute and the polluter pays principle that enable the
creation of environmental taxes, Peru 2025. A documentary analysis was conducted on the environmental tax laws of Colombia, Chile,
Ecuador, Spain, and Italy; and interviews were conducted with a sample of experts in tax law. The results revealed the environmental tax laws
in these countries, highlighting their material aspects, related to the tax burden on carbon use, motor vehicles for land transport, emission of
toxic gases, and non-reusable plastic containers; their subjective aspects, referring to the taxpayers; their temporal aspects, concerning the
time of tax declaration and payment; and the spatial aspects, related to the territorial scope in which the created taxes apply. These aspects
reflect the similarity of creating a tax burden on individuals or entities that engage in environmentally harmful activities, with each differing
in the object being taxed. In the interviews with experts, the urgent need for the creation of environmental taxes in Peru was expressed, and
it was also pointed out that such taxes should have the characteristic of being extra-fiscal instruments. The legal foundations of the principles
related to the duty to contribute and the polluter pays principle were identified for the creation of legal regulations on the subject. Likewise, it
was observed that several countries, both in South America and Europe, already have homogeneous environmental tax legislation that taxes
polluting economic activities.
Keywords: Principles, duty, contributive, polluter, taxing power.
Resumen
El objetivo fue determinar los fundamentos de los principios del deber de contribuir y contaminador pagador que permitan la creación de
tributos ambientales, Perú 2025. Se realizó un análisis documental de las leyes tributarias ambientales de los países de Colombia, Chile,
Ecuador, España e Italia; se aplicó una entrevista a una muestra de expertos en materia de derecho tributario. Los resultados mostraron las
leyes tributarias ambientales en dichos países, evidenciando sus aspectos materiales, relacionados a la carga tributaria por la utilización
de carbono, vehículos motorizados de transporte terrestre, emisión de gases tóxico, y envases de plástico no reutilizables; sus aspectos
subjetivos, referidos a los sujetos del impuesto; sus aspectos temporales, concernientes al momento de la declaración y pago del impuesto;
y los aspectos espaciales, relativos al ámbito territorial en donde se aplican los tributos creados, los cuales reflejan la similitud de crear una
carga tributaria a los sujetos que realizan actividades lesivas al medio ambiente, diferenciándose cada una de ellas en el objeto que se pretende
gravar; en la entrevista efectuada a tales expertos, se expresó la necesidad imperante de la creación de tributos ambientales en el Perú, y se
señaló además que deben tener la característica de instrumentos extrafiscales. Se identificaron los fundamentos jurídicos de los principios
referidos al deber de contribuir y contaminador pagador para la creación de normatividad legal sobre dicha materia. Asimismo, se observó
que diversos países, tanto a nivel sudamericano y europeo ya cuentan con legislación tributaria ambiental homogénea que grava actividades
económicas contaminantes.
Palabras clave: Principios, deber, contributivo, contaminador, potestad.
Este artículo es de acceso abierto distribuido bajo los terminos y condicionesde la
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Introducción
Los principios del deber de contribuir y contaminador pagador han sido objeto de investigación en
innumerables estudios de forma independiente, tanto en el ámbito del derecho tributario, así como en el derecho
ambiental, respectivamente. No obstante, la presente investigación encuentra su justificación en el desarrollo de
ambos principios de forma conjunta, tomando en consideración la legislación comparada, de modo que se obtengan
los fundamentos que tales principios convengan para la creación de tributos ambientales en el Perú.
Al respecto, De la Guerra (2017) sostiene que el principio del deber de contribuir constituye un instituto
de relevancia jurídica en el ámbito financiero, y que su valor deviene en la solidaridad como una limitante al poder.
Asimismo, Gonzales (2015) planteó que el principio del que contamina paga tiene por objeto la restauración del
daño menguado al ambiente. Adicionalmente, Gómez (2014), manifestó que la justicia redistributiva es una manera
de especie del género de justicia tributaria, que en base a la capacidad económica de los administrados permitirá
la recaudación y posterior redistribución. En ese orden de ideas, Inzunza (2015), mencionó que los principios
ambientales, no obstante que logren un estatus legal, ellos seguirán flexibilizándose y continuarán con su evolución
con la finalidad irrestricta de proteger el medio ambiente. De igual manera, Salassa (2016) refirió que la capacidad
contributiva mantiene una armónica vinculación con el principio de quien contamina paga, y con ello, se genera una
herramienta para crear y aplicar tributos ambientales.
Por otro lado, a nivel nacional, Paredes (2014), señaló que el deber de contribuir constituye un principio que
adquiere trascendencia debido a relevantes sentencias del máximo intérprete de la Constitución en el Perú, que es el
Tribunal Constitucional. A mayor abundamiento, Minchán (2016), anotó que el Tribunal Constitucional replanteó
la visión del deber de contribuir a una noción de solidaridad a efectos de conseguir paz social y justicia. De igual
modo, Bocanegra (2017) manifestó que el estado se encuentra en la capacidad de crear un impuesto para proteger al
medio ambiente, para lo cual se debe considerar al tributo como instrumento necesario e idóneo para su cuidado. De
igual forma, García (2021) refirió que el principio contaminador pagador resulta fundamental y coadyuva a menguar
la contaminación ambiental, y se ampara en la Carta Magna.
Sin perjuicio de lo antes expuesto se debe indicar que si bien se observan como antecedentes, diversas
investigaciones que han planteado la posibilidad de crear tributos ambientales en nuestro país, al amparo del marco
regulatorio ya existente; no obstante, y con el respeto de tales estudios, se ha observado que no han planteado los
fundamentos de los principios deber de contribuir y contaminador pagador que sean claros y sólidos para la creación
de dichos tributos, máxime si el Estado, tanto el Poder Ejecutivo vía delegación de facultades, así como el Poder
Legislativo mediante la emisión de leyes, se han mostrado débiles y reticentes en sustentar su creación, por lo que
se aprecia que pese a existir la normatividad constitucional y legal que garantiza y protege el medio ambiente como
derecho fundamental, aún se adolece de conocimiento que sirva al legislador como sustento para crear leyes que
establezcan tributos ambientales, y que estas no sean declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional
ante una potencial demanda frente a dicha institución. En ese orden de ideas, en base a un análisis exhaustivo de
las variables objeto de estudio, de la lectura de la legislación comparada y de las opiniones que se extraigan de las
entrevistas a expertos en la materia, la tesis realizada ha tenido como objetivo principal, determinar los fundamentos
de los principios deber de contribuir y contaminador pagador para la creación de tributos ambientales en el Perú.
Por tanto, la presente investigación se justificó porque incrementa los conocimientos relacionados a las
variadas doctrinas referidas sobre los principios deber de contribuir y contaminador pagador, siendo que para tal
efecto se realizó un análisis profundo de tales variables, de este modo, obtener los fundamentos necesarios para la
creación de tributos ambientales en el Perú. Asimismo, porque se desarrollarán temas relacionados a las mencionadas
variables, tales como, la capacidad contributiva, la extra-fiscalidad del tributo, el principio de solidaridad, la política
ambiental, la responsabilidad social empresarial y el desarrollo sostenible.
Al respecto, en cuanto al principio del deber de contribuir se debe anotar que este principio se constituye
como un instrumento para el sostenimiento de los servicios públicos. Al respecto, la doctrina, como se ha
mencionado anteriormente, no se encuentra al margen de darle mayor desarrollo a su conceptualización, siendo
que Herrera (1998) menciona que el objeto de dicho deber constitucional coincide con la protección de contribuir,
de conformidad con la capacidad económica. De otro lado, es necesario señalar que Durán (2023), argumentó que
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la actual Constitución Política del Perú de 1993 no señala expresamente al deber de contribuir como un principio
que enmarca el sistema tributario, no obstante, en virtud de diversas sentencias del Tribunal Constitucional y de la
doctrina se puede colegir que dicho principio se encuentra implícito en nuestra Carta Magna. Sin perjuicio de ello,
a modo de ilustración, cabe indicar que únicamente en las Constituciones de 1826, 1867, 1920 y 1979 se ha hecho
mención explícita al deber de contribuir. Por tanto, al amparo del principio del deber de contribuir se puede colegir
que los contribuyentes tienen el deber de coadyuvar el cumplimiento de los fines públicos, referidos a la protección
del derecho a un ambiente sano y con desarrollo sostenible.
Respecto a la capacidad contributiva, Villegas (2001), expresó que, de modo abstracto, el Estado se
encuentra en una posición de superioridad frente a los contribuyentes, gozando de diversas facultades tanto como
para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, así como de exigir coactivamente el pago de tributos.
En esa línea, a nivel doctrinario se ha señalado que el Estado tiene la facultad de crear, de forma unilateral, los
tributos, pudiendo exigir a las personas con la finalidad que entreguen una proporción de sus rentas o patrimonios,
a efectos de satisfacer las necesidades públicas. Adicionalmente, Hernández (1993), indicó que el poder tributario
no puede ser ejercido de forma absoluta y arbitraria, por lo que debe encontrarse sujeto a determinados límites que
la Constitución debe establecer de modo concreto, en garantía de todos los ciudadanos. Ahora bien, la presente
investigación buscó desarrollar con mayor contenido los fundamentos de la capacidad contributiva como parte del
sustento para establecer la tributación ambiental en nuestro país. Dado que la creación de todo tributo debe ir en
armonía de la capacidad contributiva y de los principios constitucionales tributarios, tal como lo ha establecido el
Tribunal Constitucional.
En cuanto a la extra-fiscalidad del tributo, se debe manifestar que Landa (2013) ha referido que los tributos
no solamente tienen un mandato constitucional para contribuir a nivel financiero con el pago de los servicios
públicos o del sostenimiento del estado, sino que además se pueden orientar a una mejor distribución de la riqueza
y a luchar contra la informalidad y la corrupción. Adicionalmente, Lázaro (2017), ha manifestado en esa línea que
la extra-fiscalidad del tributo constituye una herramienta eficaz que tiene el estado para la consecución de sus fines.
En cuanto al Principio de Solidaridad, se debe indicar que es un principio que, si bien no se encuentra establecido
expresamente en nuestra vigente Carta Magna, no obstante, se entiende implícito en ella, tal como lo ha señalado
el Tribunal Constitucional, que en su jurisprudencia estableció que a todo tributo le resulta implícito la finalidad de
contribuir para los gastos públicos, y que ello evidencia una expresión del principio de solidaridad. Ahora bien, al
respecto, Durán (2023), señaló que diversos juristas nacionales e internaciones conceptualizan a dicho principio,
señalando que termina siendo el instrumento central para conseguir los fines de justicia y paz social. Asimismo,
Luna (2002), indicó que en base a la solidaridad se pueden adquirir los recursos financieros que se expresan en los
tributos.
Por otro lado, con relación a la variable referida al principio contaminador pagador, se debe mencionar que
se origina dentro de una concepción económica como el pago por los costes provocados por la degradación del medio
ambiente. Asimismo, no busca tener un enfoque de un principio que tenga como objetivo la indemnización o una
sanción por el mencionado deterioro, sino, tener una labor preventiva ante una posible o potencial contaminación
ambiental, siendo que, de lo contrario, nos encontraríamos inmersos en el ámbito del derecho administrativo o del
derecho penal ambiental, los cuales conllevan a sancionar conductas ilícitas vía una resolución de multa o una pena
privativa de la libertad, aspectos que no son materia del presente estudio, máxime si los tributos no tienen de ningún
modo la finalidad sancionadora, sino la finalidad recaudatoria o la finalidad conducente de conductas, llamadas,
como se ha visto anteriormente, finalidades fiscales y extrafiscales, respectivamente. Al respecto, Ríos (2013),
planteó argumentos dirigidos a evidenciar que el principio contaminador pagador, busca la prevención de conductas
que degraden al medio ambiente, para tal efecto, señala que dicho principio nace del estudio de la ciencia económica
por el daño ambiental que se viene generando, y permite actuar de manera preventiva ante las conductas lesivas al
medio ambiente. Adicionalmente, Yacolca, et al. (2010), han referido que el mencionado principio tiene la finalidad
de restaurar el entorno ambiental como consecuencia de la responsabilidad civil por el daño causado, siendo que
de igual modo, conlleva una labor de prevención y plantea internalizar los costos ambientales y beneficios por la
utilización de tecnología que no sea dañina al medio ambiente.
Respecto a la política ambiental, se debe señalar que es una suma de directrices o lineamientos que el
Estado plantea para la protección del medio ambiente como derecho fundamental de las personas y como fin
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constitucional. En ese sentido, el Estado valiéndose de todos los instrumentos que le franquea la Constitución y las
leyes, deberá orientarse a dicho objetivo, lo que adicionalmente se encontrará acompañado de la concientización de
la ciudadanía, dado que a efectos de conseguir resultados se tendrá que realizar una labor conjunta. Cabe agregar
que Bravo (2014), argumentó que a nivel internacional se tiene que, en España, en su legislación tributaria, se ha
establecido que los tributos además de su finalidad recaudadora también sirven como instrumentos para establecer
políticas económicas y atender fines constitucionales. Por tal motivo, se puede concluir que la instrumentalización
del tributo, no constituye una extravagancia jurídica, dada la íntima vinculación entre el medio ambiente y los
tributos.
Con relación a la responsabilidad social empresarial, es necesario manifestar que Arroyo (2013), manifestó
que es una óptima práctica empresarial que se desarrolla en los ámbitos económicos, comunitarios y ambientales,
y que permite redituar mayores ingresos para la actividad comercial, en virtud del buen comportamiento con la
sociedad que rodea a la empresa. Todo ello, sin perjuicio de la responsabilidad individual que tienen los ciudadanos
en ser conscientes del daño que puede causar sus comportamientos al medio ambiente. Sobre el particular, a
nivel doctrinario se han planteado diversas definiciones de la Responsabilidad Social Empresarial, tales como
que constituye una visión en los negocios y que forma parte de una estrategia del empresariado, al amparo de la
consideración de las personas y su relación con el medio ambiente. Asimismo, Meza (2007), conceptualizó a la
responsabilidad social empresarial como el equilibrio satisfactorio entre lo económico, social y ambiental que está
bajo el mando de la empresa.
Finalmente, con relación al desarrollo sostenible, cabe indicar que este concepto se remonta a cuando la
comisión presidida por Brundtland (1987), primera ministra noruega, elaboró el “Informe de Brundtland” en favor
de la Organización de las Naciones Unidas [ONU], habiendo planteado las primeras ideas al respecto, para lo
cual señaló que se encontraba en la responsabilidad de la especie humana que el desarrollo pueda ser sostenible y
durable, es decir, que asegure las necesidades de las generaciones del presente sin comprometer la capacidad de las
venideras.
De igual modo, Acciona (2020), indicó que dentro de los retos y objetivos que enfrenta la humanidad, tal
como ocurre, con el cambio climático, entre otros, únicamente pueden resolverse desde una visión e impulsando
el desarrollo sostenible, por lo que para dicho fin se debe buscan un equilibrio entre el crecimiento económico y la
protección al medio ambiente. Asimismo, es pertinente mencionar que Toro (2007), mencionó que la proyección
del desarrollo sostenible o duradero requiere conciliar dos importantes objetivos, los cuales son la conservación de
los recursos naturales y el progreso humano, lo que implicará utilizar enfoques que plantee las ciencias naturales y
ciencias sociales.
Por lo expuesto, considerando el análisis de las variables y subvariables planteadas el objetivo fue determinar
los fundamentos de los principios del deber de contribuir y contaminador Pagador que permitan la creación de
tributos ambientales en el Perú.
Materiale y métodos
La investigación se realizó en las siguientes fases:
• Fase 1: Se identificó a los países de Colombia, Chile, Ecuador, España e Italia, en donde existe la
tributación ambiental, para tal efecto, se elaboró una guía de análisis documental para las legislaciones
que se estudiaron.
• Fase 2: Se seleccionó al Dr. Daniel Yacolca Estares y al Mg. Jorge Sarmiento Díaz en sus calidades
de expertos en materia tributaria, para realizarles una entrevista, siendo que para dicha finalidad se
elaboró una guía de entrevista, consignando las preguntas a realizar.
Resultados
Identificación de las normas
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El análisis de documental de las leyes tributarias ambientales de los países de Colombia, Chile, Ecuador,
España e Italia, permitió identificar las leyes en dicha materia que crearon diversos tributos, tal como se detalla en
la Tabla 1.
Tabla 1
Identificación de las normas
Características de la legislación tributaria ambiental
El análisis de la legislación tributaria ambiental de los países de Colombia, Chile, Ecuador, España e Italia,
permitió mostrar las características de sus hipótesis de incidencia sobre cada uno de los tributos creados, tal como
se detalla en las Tabla 2 -6.
Tabla 2
Características de la legislación tributaria ambiental en Colombia
Tabla 3
Características de la legislación tributaria ambiental en Chile
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Tabla 4
Características de la legislación tributaria ambiental en Ecuador
Tabla 5
Características de la legislación tributaria ambiental en España
Tabla 6
Características de la legislación tributaria ambiental en Italia
El principio del deber de contribuir
Es el principio que orienta a los administrados en su calidad de contribuyentes a coadyuvar al Estado en el
deber de contribuir en la protección del derecho a un ambiente sano y con desarrollo sostenible, el cual constituye a
su vez un derecho de la persona amparado por nuestra Constitución Política. A continuación, se puede apreciar las
respuestas a las preguntas planteados al Dr. Daniel Yacolca Estares, conforme se observa de la Tabla 7.
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Tabla 7
Entrevista al Dr. Daniel Yacolca Estares
Nota. Entrevista al experto Dr. Daniel Yacolca Estares, y su visión jurídica de los principios del deber de contribuir y contaminador
pagador para la creación de tributos ambientales en el Perú.
El Principio Contaminador Pagador
Este principio se erige como un fundamento de la tributación ambiental que permite la imputación de los
costos y las externalidades negativas a los sujetos que desarrollen las actividades dañinas al medio ambiente. A
continuación, se puede apreciar las respuestas a las preguntas planteados al Dr. Daniel Yacolca Estares, conforme se
observa de la Tabla 8.
Tabla 7
Entrevista al Mg. Jorge Sarmiento Díaz
Nota. Entrevista al experto Mg. Jorge Sarmiento Díaz y su visión jurídica de los principios del deber de contribuir y
contaminador pagador para la creación de tributos ambientales en el Perú.
Discusión
De conformidad con el resultado obtenido del análisis de la legislación de Colombia, se tiene la existencia
de la Ley 1819, emitida el 29 de diciembre de 2016 y que creó el Impuesto Nacional al Carbono, el cual planteó
el gravamen sobre el contenido de carbono equivalente (CO2eq) de todos los combustibles fósiles, incluyendo
todos los derivados del petróleo, gas fósil y sólidos que sean usados para combustión. Resultado que evidencia la
concordancia con la visión planteada por Bravo (2014), que manifestó que la tributación ambiental constituye una
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preocupación actual de los países industrializados, decantándose en un creciente interés por parte de los especialistas
en la materia.
Asimismo, en cuanto al resultado hallado del análisis de la legislación de Chile, se observó la existencia
de la Ley 20.780, emitida el 29 de setiembre de 2014, y que creó el Impuesto a las Emisiones de Fuentes Fijas,
que determinó gravar las emisiones al aire de material particulado (MP), óxidos de nitrógeno (NOx), dióxido de
azufre (SO
2
), y dióxido de carbono, producidas por establecimientos cuyas fuentes fijas, conformadas por calderas
o turbinas, individualmente o en su conjunto sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt (megavatios
térmicos). Al respecto, este resultado, demuestra que la perspectiva de Minchán (2016), es trascendente, al sostener
que en la actualidad se puede observar que la jurisprudencia en el Perú denota una evolución del deber de contribuir
que va desde considerarlo con un principio constitucional implícito y relacionarlo al principio de capacidad
contributiva, para considerarlo una manifestación del principio de solidaridad y de fines extrafiscales. Por tanto, la
creación del referido tributo chileno, encuentra su sostenimiento jurídico en el principio del deber de contribuir, con
una finalidad extrafiscal.
De igual modo, en virtud del resultado obtenido del estudio de la legislación tributaria ambiental de
Ecuador, se ha verificado la existencia de la Ley S/N, emitida el 24 de noviembre de 2011 que estableció el Impuesto
Ambiental a la Contaminación Vehicular y que estableció el gravamen de la contaminación del ambiente producida
por el uso de vehículos motorizados de transporte terrestre. El hecho generador de este impuesto es la contaminación
ambiental producida por los vehículos motorizados de transporte terrestre. El presente resultado concuerda con el
planteamiento efectuado por Bocanegra (2017), que avizora la implementación de los tributos medioambientales en
la legislación peruana con el fin de garantizar el principio contaminador pagador.
Adicionalmente, de conformidad con el resultado del análisis de la legislación de España, se ha observado
que mediante la Ley 22/2005 de 18 de noviembre de 2005, el gobierno español ha efectuado la creación del Impuesto
Especial sobre el Carbón, el cual determina el gravamen a la primera venta o entrega de carbón efectuada en el
ámbito territorial tras la producción o extracción, la importación o la adquisición intracomunitaria de carbón. Sobre
el particular, el mencionado resultado concuerda con los argumentos planteados por Ríos (2013), que mencionó que
la evolución de la política ambiental se evidencia desde la carente protección del medio ambiente y posteriormente,
a la concientización del bienestar humano y la salud pública.
Finalmente, de acuerdo con el resultado del estudio de la legislación tributaria ambiental de Italia, se ha
evidenciado la existencia de la Ley 160 de 27 de diciembre de 2019, que estableció el Presupuesto del ejercicio 2020
– Tasa al plástico no reutilizable, el cual estableció el gravamen de la fabricación, la importación o la adquisición
intracomunitaria de los envases de plástico no reutilizables. Al respecto, el presente resultado, contiene relación a la
proyección jurídica que planteó Bravo (2014), que indicó que la instrumentalización del tributo, no constituye una
extravagancia jurídica, dada la íntima vinculación entre el medio ambiente y los tributos.
Por otro lado, de la entrevista efectuada a los expertos en la materia tributaria, se obtuvieron como
resultados el señalamiento de la necesidad imperante de la creación de tributos ambientales en el Perú, y que estos
deben mantener fines fiscales y extrafiscales. Tal resultado, encuentra armonía en lo manifestado por Bravo (2014)
que refirió que la tributación ambiental no debe resultar ajena a nuestra realidad, máxime si en otros países, su
implementación, ya se ha ido desarrollando ante la misma problemática existente, el cual es el calentamiento global
y las consecuencias climáticas que ello conlleva.
Conclusiones
Se identificaron los fundamentos legales y doctrinarios que se encuentran contenidos en los principios del
deber de contribuir y contaminador pagador, que permiten la creación de tributos ambientales en el Perú.
Se observó que en Colombia, Chile, Ecuador, España e Italia ya cuentan con legislación tributaria homogénea
que grava actividades económicas contaminantes y que buscan proteger el medio ambiente, tales como el Impuesto
Nacional al Carbono y el Impuesto a las Emisiones de Fuentes Fijas, entre otros.
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Se apreció la visión jurídica de expertos en la materia tributaria que expresan la necesidad imperante de
crear tributos ambientales en el Perú, y que argumentan que estos deben ser utilizados como instrumentos fiscales y
extrafiscales.
Recomendaciones
Se recomienda que el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo, regulen la creación del Impuesto a las
Emisiones de Dióxido de Carbono (IEDC), y que se atribuya la condición de sujetos pasivos de dicho impuesto a
las personas jurídicas o entes de cualquier naturaleza que realicen actividades contaminantes de efecto invernadero.
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