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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
ISSN 2955-8476 | e-ISSN 2955-8174
Resiliencia social frente al cambio climático
y presupuesto público participativo en
regiones pobres Perú 2018-2024
Social resilience to climate change and participatory public budgeting
in poor regions 2018-2024
Recibido: 03 de marzo de 2024 | Revisado: 15 de mayo de 2024 | Aceptado: 01 de junio de 2024
Eulalia Jurado Falconí
1
Reynaldo Uladislao Bringas Delgado
2
Este artículo es de acceso abierto distribuido
bajo los terminos y condiciones de la licencia
Creative Commons Attribution-
NonCommercial- ShareAlike 4.0 International
1 Escuela Universitaria de Posgrado – UNFV. Lima, Perú
https://orcid.org/0000-0002-6418-0405
Correo: ejurado@unfv.edu.pe
2 Universidad San Martín de Porres. Lima, Perú
https://orcid.org/0000-0002-3882-0376
Correo: rbringasd@usmp.pe
https://doi.org/10.62428/rcvp2024311902
Abstract
The objective was to analyze the influence of the participatory budget in the
formation of social resilience in a context of climate change in poor regions:
Ayacucho, Huancavelica and Pasco - Peru. Official statistics and interviews
were used - public budget and INEI. The increase in emergencies due to climate
events of greater frequency and intensity and rapid gestation was evident. The
strengthening of social resilience is associated with three limiting factors; the
accessibility of the resources assigned through the Participatory Budget to
address the problems generated by Climate Change events; the disagreement
between the programs and projects that, being linked to the Concerted
Development Plan, leave very little space for society to negotiate solutions
regarding short-term problems that may be basic and urgent to solve, which,
not being a priority within the plan, are not addressed; the perception of the
population and social actors that the problems linked to climate change must
be resolved by the national government and not necessarily addressed with the
resources of the participatory budget. In this context, it is necessary to build
resilient infrastructure and enhance social response capacity, ensuring that
communities can face and recover from the challenges of climate events; the
participatory budget could play two roles: being a traditional instrument for
allocating financial resources and training the population to actively participate
in the process of social resilience.
Keywords: Social resilience, resilient infrastructure, emergency, climate change.
Resumen
El objetivo fue analizar la influencia del presupuesto participativo en la
formación de la resiliencia social en un contexto de cambio climático en las
regiones pobres: Caso Ayacucho, Huancavelica y Pasco - Perú. Se hizo uso de
estadísticas oficiales y entrevista - presupuesto público y INEI. Se evidenció
el aumento de las emergencias por eventos climáticos de mayor frecuencia e
intensidad y gestación rápida. El fortalecimiento de la resiliencia social está
asociada a tres factores limitantes; la accesibilidad de los recursos asignados
a través del Presupuesto Participativo para la atención de los problemas que
genera los eventos del cambio Climático; el desencuentro entre los programas
y proyectos que al estar vinculados con el Plan de Desarrollo Concertado dejan
muy poco espacio a la sociedad para la negociación de soluciones respecto a
problemas de corto plazo que pueden ser básicos y urgentes de resolver, que al
no ser prioridad dentro del plan no son atendidos; la percepción de la población
y los actores sociales de que los problemas vinculados al cambio climático
deben ser resueltos por el gobierno nacional y no necesariamente atenderse
con los recursos del presupuesto participativo. En este contexto, es necesario
construir infraestructura resiliente y potenciar la capacidad de respuesta social,
asegurando que las comunidades puedan enfrentar y recuperarse de los desafíos
de los eventos climáticos. El presupuesto participativo, podría desempeñar dos
funciones: ser un instrumento tradicional de asignación de recursos financieros
y de formación de la población y participe activamente en el proceso de
resiliencia social.
Palabras Clave: Resiliencia social, infraestructura resiliente, emergencia,
cambio climático.
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Introducción
La sociedad peruana está siendo amenazada
por crecientes eventos destructivos asociados al cambio
climático que afectan la calidad de vida, estos eventos
se originan por causas naturales o creadas por la acción
humana. En los últimos 10 años se vienen observando
cómo las lluvias intensas, sequias, vientos fuertes,
deslizamientos etc. han aumentado su frecuencia e
intensidad, lo que trae consigo problemas que requieren
ser atendidos de inmediato. En la Figura 1 se muestran
las emergencias originadas por los eventos naturales más
importantes ocurridos en el Perú entre el 2013-2022, en
el que destaca la tendencia creciente de las emergencias
ocasionadas por las lluvias intensas, seguida por las
bajas temperaturas y por los vientos fuertes.
Figura 1
Perú: Número de emergencias ocurridas de origen natural y antrópico y personas afectadas 2003-2023
Nota. El gráfico muestra las emergencias ocasionadas por los 4 eventos naturales más frecuentes. Construido con datos del SINIA (2024).
Todos estos fenómenos climáticos afectan
fundamentalmente y de manera desproporcionada a la
población en situación de pobreza, que generalmente
viven en áreas con alta vulnerabilidad a inundaciones,
deslizamientos de tierra y otros fenómenos y que,
además, tienen infraestructuras comunitarias deficientes
para responder a las emergencias, en consecuencia,
se ven constantemente amenazadas por los eventos
climáticos con limitaciones de acceso a recursos
financieros suficientes, afectando este hecho su
capacidad de respuesta durante situaciones de crisis.
En el Perú en la misma dirección que los
eventos climáticos, la pobreza monetaria en los últimos
años muestra una tendencia creciente, al 2023 estaba
afectando al 29,0% de la población, que equivale a 9
millones 780 mil personas (pobreza extrema 5,7% y
pobreza no extrema 23,3%) (INEI, 2024). Considerando
niveles de pobreza similares, la población de todas las
regiones que forman parte del Perú se ha agrupado en
cinco niveles de pobreza, para fines del estudio, se ha
considerado solo el primer nivel donde se ubican los
departamentos con la más alta incidencia de pobreza
con un rango entre 39,9% al 43,8%, encontrándose los
departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Pasco.
Ayacucho tiene una gran relevancia en el Perú,
por herencia cultural y su contribución a la economía
a través del turismo y la artesanía y otros recursos. La
región tiene una población de 670,579 personas de las
cuales el 39.4% se encuentra en pobreza total, el 11.1
% en extrema pobreza y el 22.3 % tienen al menos una
necesidad básica insatisfecha (INEI, 2024); Ayacucho
está considerado entre los tres departamentos con
mayores índices de pobreza, desnutrición infantil y
analfabetismo, pero además presenta un déficit de acceso
de la población a los servicios básicos de agua, desagüe,
electricidad y vivienda acompañado de aceleración del
proceso de urbanización.
Huancavelica es poseedor de gran riqueza
cultural e histórica y cuenta con grandes potencialidades
naturales; sin embargo, evidencia un alto índice
de pobreza e inequidad social, presenta déficits de
infraestructura y de acceso a servicios básicos lo que
lo hace vulnerable a los efectos del cambio climático.
Tiene una población de 347,639 habitantes, de los
cuales el 39.5% se ubica en condición de pobreza total
y el 13.9% en pobreza extrema (INEI 2024), presenta
un doble proceso migratorio, por un lado, la zona rural
está emigrando a las ciudades despoblando el campo,
pero también la población de los centros urbanos está
emigrando hacia otras regiones, como la ciudad de Lima
o Arequipa, es decir está perdiendo capital humano que
es lo más valioso de su territorio.
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Pasco, es una zona tradicionalmente rica en
minerales y ha sido objeto de explotación intensiva a lo
largo de su historia, pero como paradoja es una región
con alto nivel de pobreza, al 2017 contaba con una
población de 254,065 habitantes, de los cuales el 41.7
% se encontraba en estado de pobreza total y el 10.8%
estaba en pobreza extrema (ENAHO, 2023). En el año
2022, el 28.8 % de su población estaba en condición de
pobreza con al menos una necesidad básica insatisfecha,
con 12 puntos por encima del promedio nacional.
Actualmente Pasco enfrenta desafíos significativos,
como los problemas de salud relacionados con la
minería, el desplazamiento de comunidades y cuestiones
ambientales.
La Figura 2 muestra en términos porcentuales,
respecto al total de la población, la población con al
menos una necesidad básica insatisfecha para el Perú
y para los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y
Pasco.
Figura 2
Población con al menos una necesidad básica insatisfecha, por departamento, 2012 - 2022 (Porcentaje respecto a la
población total)
Nota. La figura muestra la evolución del indicador de pobreza (una necesidad básica insatisfecha) en los tres departamentos se aprecia que Pasco
se ubica más lejos del promedio nacional (línea de color rojo) es decir es la región con más población es estado de pobreza (Línea de color celeste).
La población de estos departamentos que
se encuentran en situación de pobreza depende de
actividades económicas vulnerables a los cambios
climáticos, como la agricultura, la ganadería menor,
al afectar sus cultivos y la crianza de sus animales,
reducen las oportunidades de empleo y agravan la
inseguridad alimentaria. La falta de acceso a agua
potable, saneamiento adecuado y atención médica
hace que estas comunidades sean más susceptibles a
enfermedades después de un desastre agravándose esta
situación porque tienen menos capacidad para responder
y recuperarse de los desastres.
Es en este contexto donde es evidente la
necesidad de las políticas públicas y sistemas de
apoyo para atender las necesidades de infraestructura
de defensa, como sistemas de protección frente a
inundaciones, contar con viviendas menos precarias,
entre otros, la participación y compromiso de las
autoridades y el financiamiento adecuado son ineludibles.
Haciendo una revisión de los mecanismos democráticos
en el proceso de asignación del presupuesto público se
identificó a los presupuestos participativos como una
oportunidad efectiva para decidir democráticamente
cómo emplear parte de los fondos públicos disponibles.
Cuando los gobiernos locales (como unidad orgánica
gubernamental cercana a la población) y los ciudadanos
se unen, se debería crear un canal a través del cual la
gente puede expresar sus necesidades e influir en la toma
de decisiones políticas para dar respuesta a desastres.
Por tanto, surge la necesidad de entender cuál
sería el rol del presupuesto participativo en la formación
de la resiliencia de las comunidades pobres.
En las últimas décadas a partir de la evidencia
de los efectos del cambio climático en la sociedad
en general, la comunidad científica está prestando
creciente interés en la manera de atender de mejor
manera la mitigación de los efectos de este fenómeno.
Los investigadores proporcionan perspectivas valiosas
sobre cómo el presupuesto público puede influir en la
formación de resiliencia social en diversos contextos
urbanos y comunitarios a fin de disminuir el riesgo de
mayores daños ocurridos por los desastres.
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En el contexto del riesgo de desastres, la
resiliencia es entendida como “la capacidad de un
sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza
para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus
efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye
la preservación y la restauración de sus estructuras y
funciones básicas” (Oficina de las Naciones Unidas para
la Reducción del Riesgo de Desastres - UNISDR, 2017);
y la amenaza o peligro, es entendida como “el evento
físico de origen natural (geológico, hidrometeorológico
y biológico) o antrópico (degradación ambiental y
amenazas tecnológicas), potencialmente perjudicial
que puede derivar en la pérdida de vidas o lesiones,
daños materiales, grave perturbación de la vida social
y económica y/o degradación ambiental” (UNISDR,
2015).
Siguiendo la misma línea, Adger (2000)
establece la diferencia entre el concepto de resiliencia
ecológica y resiliencia social. Define la resiliencia
social como la capacidad de grupos o comunidades
para afrontar las tensiones y perturbaciones externas
como resultado de cambios sociales, políticos y
ambientales. Esta definición se acerca a la realidad de
las comunidades pobres que generalmente dependen
de recursos agrícolas y pecuarios, los mismos que son
vulnerables a la variabilidad ambiental (como las plagas
agrícolas o los impactos de los extremos climáticos)
y pueden ser influenciados por los cambios sociales,
económicos, políticos, y de agitación (asociada con la
variabilidad de los mercados mundiales de productos
básicos, o con cambios rápidos en las leyes de propiedad
o intervenciones estatales).
Las dimensiones de la resiliencia social pueden
variar según el contexto y la perspectiva desde la cual se
estudie por ejemplo la dimensión Social, la dimensión
de Gestión pública y la dimensión de Infraestructura
resiliente.
1. Dimensión social: Esta vinculada a la cohesión
social como la fuerza que agrupa a la población,
a la aceptación de la diversidad cultural y
económica que posibilitan la integración
social facilitando el desarrollo de capacidades
comunitarias (saberes, las habilidades y recursos
disponibles) para enfrentar desafíos; de igual
manera, la Capacidad de recuperación y el Grado
de compromiso de la población son elementos
esenciales para adaptarse a nuevas circunstancias,
así como, la preparación para la identificación de
riesgos, manejar crisis y promover la seguridad.
2. Dimensión de gestión pública: Referida al
marco normativo que condicionan la flexibilidad
de la respuesta del gobierno para atender las
emergencias de manera oportuna, involucrando
la gobernanza inclusiva y participativa como
la capacidad de los lideres locales para
incluir activamente a la comunidad en la
toma de decisiones y la implementación de
políticas. También condiciona la capacidad
de la administración pública para incorporar
tecnologías avanzadas, prácticas de construcción
sostenibles, y políticas de gestión del riesgo que
se ajusten a las condiciones cambiantes,
3. Dimensión de Infraestructura resiliente:
Entendida como la calidad y la capacidad de
la infraestructura física y social para resistir
y recuperarse de desastres, está integrada por
dos componentes: La Infraestructura física,
relacionada con el acceso de la comunidad a
carreteras, puentes, redes de agua y saneamiento,
sistemas de energía, viviendas diseñadas para
soportar eventos extremos, minimizando los
daños y facilitando una rápida recuperación; y la
Infraestructura social, vinculada a la existencia de
los sistemas y servicios que apoyan el bienestar
social y económico de una comunidad,
Para la formación de la resiliencia social
algunos autores sostienen que es fundamental promover
la participación ciudadana, al respecto, Fung (2006)
explora diferentes formas de participación ciudadana en
la gobernanza, incluyendo al presupuesto participativo
como una herramienta efectiva para abordar desafíos
complejos del cambio climático. Considera que la
gobernanza contemporánea exige una explicación de
las formas de los aspectos que están sujetos a leyes y
políticas que influyen en su elaboración, y desarrolla
un marco para comprender la gama de posibilidades
institucionales para la participación pública.
Desde la perspectiva de UNISDR (2015), para
evitar que aumente la ocurrencia de los desastres se debe
enfrentar dos tipos de factores: factores subyacentes y
factores agravantes. Entre los factores subyacentes
destaca la pobreza y la desigualdad, el cambio y la
variabilidad climáticos, la urbanización rápida no
planificada y la gestión inadecuada de las tierras. En el
caso de los factores agravantes destacan, los cambios
demográficos, los arreglos institucionales deficientes,
las políticas formuladas sin conocimiento de los riesgos
entre otros.
Presupuesto Público Participativo
Los gobiernos regionales y locales cuentan
con una poderosa herramienta de política pública en el
presupuesto participativo para fortalecer la resiliencia
social, permitiendo que los ciudadanos participen
directamente en la distribución de los recursos financieros
asignados y en la toma de decisiones sobre proyectos y
programas que afectan sus comunidades. Los programas
de Presupuesto Participativo fueron concebidos como
procesos innovadores y diseñados para incorporar a los
ciudadanos en la formulación de políticas públicas; al
respecto Wampler (2000), considera que los ciudadanos
que participan directamente en la toma de decisiones
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políticas tienen la oportunidad de asignar recursos,
priorizar amplias políticas sociales y monitorear el
gasto público. Así el Presupuesto participativo es una
forma de revertir la exclusión social y política de los
ciudadanos en la medida que los convierte en actores
políticos con oportunidad de participar en las decisiones
y en la distribución de los recursos públicos. Los
gobiernos y los ciudadanos inician estos programas
para (i) promover la educación pública, aprendizaje y
ciudadanía activa, (ii) lograr la justicia social a través
de mejores políticas y asignación de recursos, y (iii)
reformar el aparato administrativo.
En el Perú, el presupuesto participativo busca
empoderar a los ciudadanos quienes de manera individual
o a través de sus organizaciones (empresas privadas,
ONGS etc.) se comprometen a lograr los objetivos
incluidos en el Plan de Desarrollo Concertado. A través
del proceso participativo, se identifican las necesidades
y prioridades específicas de cada comunidad en términos
de resiliencia.
El presupuesto participativo puede ser
considerado como un mecanismo no solo de inclusión
de la comunidad en la toma de decisiones financieras,
sino también como un canal para mejorar la resiliencia
social; proporciona un puente entre el análisis de las
instituciones y economías con la disponibilidad de los
recursos naturales, de los cuales en última instancia ellos
dependen. La estabilidad y la resiliencia se perciben
como objetivos sociales deseables, para la conservación
de la naturaleza y el hábitat de las comunidades en un
contexto de cambio climático.
Es probable que la resiliencia y vulnerabilidad
adquieran una mayor importancia en el futuro, por
lo que es necesario comprender que el presupuesto
participativo es un medio concreto para complementar
y acompañar las decisiones que se canalizan a través
del presupuesto nacional y regional, canalizando las
inquietudes de la población respecto a la problemática
de los desastres ocurridos por los cambios climáticos e
involucrándolos en los procesos de toma de decisión del
gobierno, fortaleciendo así la legitimidad democrática
y la confianza en las instituciones estatales, elementos
necesarios para viabilizar el desarrollo sostenible y
el bienestar de las comunidades locales. En función
de lo expuesto, el objetivo de la investigación fue
analizar la articulación del presupuesto participativo
en los esfuerzos de construir resiliencia social en un
contexto de cambio climático en las regiones Ayacucho,
Huancavelica y Pasco.
Después de lo planteado el objetivo fue
analizar la influencia del presupuesto participativo en
la formación de la resiliencia social en un contexto de
cambio climático en las regiones pobres: Caso Ayacucho,
Huancavelica y Pasco- Perú.
Método
Se hizo uso de las estadísticas oficiales del
Ministerio de Economía y Finanzas - presupuesto
público – correspondientes al periodo 2018-2024 (cita
formal), para efectos del análisis se ha considerado:
la vulnerabilidad de la población, el historial de las
ocurrencias, Se aplicó una entrevista no estructurada a
las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas,
de la Oficina del Presupuesto Público.
Resultados
Vulnerabilidad frente a los eventos climáticos
La vulnerabilidad de la comunidad proporciona
evidencia cuantitativa sobre las condiciones y
características que hacen que una población, sea más
susceptible a los impactos adversos generados por los
eventos naturales. Entre los indicadores de vulnerabilidad
más destacados están: la frecuencia e Intensidad, el
tiempo de gestación del evento (Rápida vs. Lenta) y
la capacidad de control de Eventos (Controlables vs.
Inmutables).
Frecuencia e Intensidad de Eventos Climáticos
La frecuencia de un evento climático se refiere
a la cantidad de veces que ocurre dentro de un período
de tiempo específico en una determinada área geográfica
y la intensidad o gravedad de este, cuando ocurre, se
refiere a la severidad con que se presenta.
Los eventos severos de baja o escasa frecuencia
son los más difíciles de mitigar y las medidas requeridas
para reducir la vulnerabilidad pueden no ser justificables
económicamente. En el Perú los eventos que han
aumentado con frecuencia e intensidad son las lluvias
intensas, los vientos fuertes y las bajas temperaturas
(Figura 3).
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Figura 3
Perú emergencias ocasionadas por eventos naturales y antrópicos, de mayor frecuencia e intensidad 2013-2022
Nota. La figura muestra a las lluvias intensas como el evento de mayor frecuencia cuya intensidad esta aumentado, seguido por las bajas temperaturas
y los vientos fuertes.
Tiempo de gestación del evento
El tiempo de gestación del evento, está
relacionado con la velocidad de aparición del evento y
es importante porque condiciona el período de alerta.
Se pueden clasificar entre eventos de gestación rápida y
eventos de gestación lenta.
Eventos de gestación Rápida: Los terremotos,
derrumbes y crecidas repentinas, casi no dan preaviso.
Eventos de gestación lenta, las inundaciones, donde la
posibilidad de ocurrencia se conoce con varias horas o
días de anticipación son casos menos extremos.
Eventos por su grado de control
Los eventos controlables son aquellos que
pueden ser gestionados o influenciados por acciones
humanas, estos eventos son susceptibles a cambios
mediante decisiones o estrategias específicas; la
intensidad de ocurrencia de algunos eventos puede ser
alterada si se toman las medidas apropiadas, por ejemplo,
la canalización de un cauce fluvial puede reducir el área
de inundaciones, pero no existe ningún método capaz de
moderar el temblor de tierra causado por un terremoto.
Figura 4
Perú emergencias ocasionadas por eventos naturales y antrópicos, por su tiempo de gestación 2013-2022
Nota. La figura muestra a las inundaciones aumentando las emergencias por eventos de gestación más lenta a diferencia de los de gestación muy rápida
como los sismos, que, si bien están aumentado, pero a menos velocidad.
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Eventos inmutables no pueden ser cambiados
fácilmente y están determinados por factores naturales
o físicos y no se ven significativamente alterados por
intervención humana. Por ejemplo, las bajas temperaturas
son inmutables porque están sujetas a variaciones y
pueden ser influenciadas por cambios climáticos a largo
plazo.
Historial de Desastres
La importancia de tener un registro de la
ocurrencia de eventos climáticos extremos ayuda a
entender la sensibilidad de un área geográfica a los
eventos y las consecuencias de los impactos acumulados.
En los últimos 10 años los eventos naturales en
el Perú han aumentado su frecuencia e intensidad, sobre
todo los que son de gestación rápida. En la figura 5 se
observa el aumento en el periodo 2019-2021 para el caso
de Ayacucho, mientras que en Huancavelica y Pasco se
revela un comportamiento relativamente más estable
pero aun preocupante. El 2022 evidencia un ligero
decrecimiento para los tres departamentos; sin embargo,
al ser un solo año no resulta lógico asumirlo como una
tendencia a la baja del evento comentado.
Figura 5
Ayacucho, Huancavelica, Pasco: Número de emergencias ocasionadas por eventos naturales 2013-2022
Nota. La figura muestra la evolución de las emergencias atendidas en las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Pasco. Construido con datos e INEI
(2024) y Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI, 2023).
Considerando que, en cada emergencia, por
la ocurrencia de un fenómeno natural o inducido por la
acción humana, existe la alta probabilidad de alteración
del normal desenvolvimiento de las actividades de la
zona afectada lo cual puede causar daños sobre la vida
de los hombres, animales y plantas, condiciones de las
viviendas y al medio ambiente INDECI (2020), resulta
muy importante evaluar las características de cada uno
de los eventos que ocurren o pueden ocurrir en los
departamentos del Perú.
Condiciones de las viviendas en zonas urbanas
Para diagnosticar el estado de la resiliencia de
las comunidades urbanas, los elementos más importantes
son las condiciones de las viviendas, así como, las
necesidades de su población que se van generan; esto es
esencial, para mitigar los impactos del cambio climático,
proteger la vida y la propiedad.
En la Figura 6 se observa que, en los
departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Pasco,
más del 50% de la población están ocupando viviendas
inadecuadas, que se ubican en barrios marginales o en
asentamientos improvisados los cuales por lo general
suelen ser más vulnerables a las inundaciones, tormentas
o temperaturas extremas.
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Figura 6
Ayacucho, Huancavelica, Pasco: Población urbana que vive viviendas inadecuadas 2013-2022 (en miles)
Nota. La figura muestra la evolución de las emergencias atendidas en las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Pasco. Construido con datos e INEI
(2024) y Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI, 2023).
Viviendas destruidas por ocurrencia de desastres
Identificar y abordar las viviendas inadecuadas
es crucial para fortalecer la resiliencia urbana frente
al cambio climático. Porque la destrucción masiva
de
viviendas
puede
tener
un
impacto
económico
significativo en las comunidades afectadas, ya que puede
llevar a la pérdida de empleos, el cierre de negocios
locales y la disminución de la actividad económica.
Además, puede exacerbar las desigualdades sociales y
económicas existentes si las personas más vulnerables
tienen dificultades para recuperarse.
Figura 7
Ayacucho, Huancavelica, Pasco: Número de viviendas destruidas por ocurrencia de desastres, 2013-2022
Nota. La figura muestra el número y la tendencia de las viviendas destruidas por desastres en los departamentos de Ayacucho Huancavelica y Pasco.
EnAyacucho la destrucción de viviendas durante
desastres naturales muestra una tendencia creciente,
significativa respecto a los otros dos departamentos que
en menor nivel muestran la severidad de esa destrucción.
Solo el departamento de Huancavelica muestra un pico
que escapa a la tendencia en el año 2017 lo cual solo nos
ratifica que, de no tomarse las medidas de prevención
pertinentes, la destrucción de viviendas puede producirse
en cualquier momento por lo que la necesidad de Mejorar
la calidad de la vivienda y la infraestructura urbana se
revela como acción fundamental para reducir los riesgos
y los costos asociados con los desastres naturales.
Superficie de tierra de cultivo destruida
La destrucción de tierras de cultivo tiene un
impacto económico sustancial en los agricultores y en
el desarrollo de la población en general porque afecta
directamente la capacidad de una región para producir
alimentos. Esto puede llevar a escasez de alimentos,
aumento de precios y dificultades para satisfacer las
necesidades alimentarias de la población, especialmente
en áreas que dependen de la agricultura para la
subsistencia.
La pérdida de ingresos debido a la incapacidad
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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
de producir cultivos puede afectar negativamente de los
agricultores dado que la agricultura es la fuente principal
de ingresos; asimismo, la pérdida de tierras de cultivo
Figura 8
puede tener consecuencias ambientales significativas,
como la pérdida de biodiversidad, la erosión del suelo y
la degradación de los recursos hídricos.
Ayacucho, Huancavelica, Pasco: Superficie de tierra de cultivo destruido por ocurrencia de desastres, según
departamento, 2013-2022 en ha
Nota. La figura muestra la tendencia creciente del proceso de destrucción de tierras de cultivo. Construido con datos INEI (2023).
Presupuesto participativo y resiliencia social
La política de estado en relación al rol de la sociedad en
la asignación de recursos que se dispone para atender
los diversos problemas que se presentan, entre otros,
aquellos vinculados a la acción del cambio climático se
encuentra relacionada con las fases presupuestarias del
presupuesto participativo. La ley marco del presupuesto
participativo Ley Nº 28056 en su artículo tercero señala
como finalidad que es necesario recoger las aspiraciones
y necesidades de la sociedad, para considerarlas en
los presupuestos y promover su ejecución a través de
programas y proyectos prioritarios de modo que les
permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo
humano, integral y sostenible.
Las asignaciones presupuestales percibidas a
través del presupuesto participativo durante el periodo
analizado muestran al departamento de Ayacucho
como mayor beneficiario, seguido por el departamento
de Huancavelica y luego el departamento de Pasco.
Las mayores cifras percibidas, sin considerar los
años de pandemia (2021-2022), fueron en el 2018
con aproximadamente 14 millones de dólares al
departamento de Ayacucho, 5.3 millones de dólares al
departamento de Huancavelica y de 2.89 millones de
dólares al departamento de Pasco.
Figura 9
Ayacucho, Huancavelica, Pasco - Presupuesto Participativo 2018-2024 (en dólares)
Nota. Montos asignados a través del presupuesto participativo a las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Pasco. Construido con datos del ministerio
de Economía y Finanzas (MEF).
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Los recursos del presupuesto participativo se
orientan a i) sectores resilientes; es decir, a aquellos
sectores que, en el marco del cambio climático, entre
otros, buscan mejorar las condiciones de vida de la
sociedad en su conjunto y a ii) otros sectores que
no alejados del mismo objetivo acompañan con su
acción la mejora, pero no actúan de forma directa ni
contundente sobre las necesidades que por el cambio
climático enfrenta la población. Es de precisar que
dentro de los sectores resilientes se encuentran aquellos
cuyo que hacer general contribuye con la resiliencia
pero que no necesariamente hacen visible el hecho que
esa contribución se realiza de manera expresa como
respuesta a la problemática generada por el cambio
climático, tal es el caso, de los sectores de educación,
salud, agua y saneamiento, pero también se encuentra
el sector “medio ambiente” el cual identifica acciones
particulares y especificas orientadas a la mitigación de
los desastres ocasionados por el cambio climático.
Figura 10
Ayacucho, Pasco y Huancavelica: Asignación del Presupuesto Participativo para sectores resilientes 2018-2024
Nota. La figura muestra la asignación del presupuesto participativo a los sectores resilientes (Educación, Salud, Transporte y Ambiente) de los
departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Pasco.
La asignación presupuestaria canalizada a
través del presupuesto participativo muestra durante el
periodo una tendencia creciente en los sectores resilientes
para el caso del departamento de Huancavelica, mientras
que una tendencia decreciente se visualiza en el caso de
los departamentos de Ayacucho y Pasco; no obstante,
una recuperación pareciera dar inicio en el 2024.
Figura 11
Ayacucho: Distribución del presupuesto Participativo entre los sectores resilientes y otros 2018-2024
Nota. La figura muestra la distribución porcentual en el presupuesto participativo de los sectores resilientes y de los otros sectores en el departamento
de Ayacucho.
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En el departamento de Ayacucho los recursos
asignados a “otros sectores” superan en porcentaje a los
asignados a los sectores resilientes, salvo lo ocurrido
en el año 2019 que se revela como un caso excepcional
dentro de la serie y en el 2020 que la diferencia entre
los sectores resilientes y los otros sectores alcanza a 7.2
puntos porcentuales.
Figura 12
Pasco: Distribución del Presupuesto Participativo entre los sectores resilientes y otros 2018-2024
Nota. La figura muestra la distribución porcentual en el presupuesto participativo de los sectores resilientes y de los otros sectores en el departamento
de Pasco. Construido con datos del MEF (2024).
Los recursos asignados a “otros sectores” en
el departamento de Pasco, superan en porcentaje a los
asignados a los sectores resilientes, salvo lo ocurrido
en los años 2018, 2019 y 2024, siendo el caso que en
el 2019 y el 2024 la diferencia entre ambos sectores en
promedio es de 12 puntos porcentuales en favor de los
sectores resilientes.
Figura 13
Huancavelica: Distribución del presupuesto entre los sectores resilientes y otros 2018-2024
Nota. La figura muestra la distribución porcentual en el presupuesto participativo de los sectores resilientes y de los otros sectores en el departamento
de Pasco. Construido con datos del MEF (2024).
El departamento de Huancavelica presenta una
realidad diferente a la mostrada en los departamentos de
Ayacucho y Pasco; los recursos asignados a “sectores
resilientes” superan en porcentaje a los asignados a los
otros sectores, salvo lo ocurrido en los años 2018 y 2019
destacando lo ocurrido en el 2018 donde la atención con
recursos a los sectores resilientes solo alcanzo al 5%
del total del presupuesto participativo asignado para ese
año.
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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
Presupuesto Participativo por sector resiliente
Se han identificado cinco sectores como los
resilientes: Salud, Educación, Medio Ambiente, Agua
y Saneamiento, dentro de ellos solo el sector Medio
Ambiente es el que se relaciona de manera integral y
directa con la atención de la problemática que genera
el cambio climático, los otros cuatro atienden los
desequilibrios y desigualdades que en general afectan a
las regiones y gobiernos locales siendo solo de manera
complementaria que contribuyen con la mitigación de
las afectaciones climáticas las cuales se presentan con
mayor fuerza en las áreas de extrema pobreza.
Figura 14
Ayacucho: Presupuesto participativo por sector resiliente 2018-2024
Nota. La figura muestra la participación porcentual de los sectores resilientes respecto al total asignado a través del presupuesto participativo a la
región Ayacucho, precisándose el correspondiente al medio ambiente.
Figura 15
Pasco: Presupuesto Participativo por sector resiliente 2018-2024
Nota. La figura muestra la participación porcentual de los sectores resilientes respecto al total asignado a través del presupuesto participativo a la
región Pasco, precisándose el correspondiente al medio ambiente.
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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
En la Figura 15 se muestra, para la región
Pasco, que en términos de la participación porcentual
de los sectores resilientes identificados el sector medio
ambiente presenta valores por debajo del 8%, con
valores en promedio del 1% para los años 2021, 2022,
2023 y 2024.
En la asignación de recursos presupuestales, para la
región Huancavelica por sectores resilientes se destaca
el sector medio ambiente presenta un valor significativo
el 2020 (44%) mientras que el resto de los años la
participación fue de 0% con excepción del 2022 que
alcanzo 2% (Figura 16).
Figura 16
Huancavelica: Presupuesto Participativo por sector resiliente 2018-2024
Nota. La figura muestra la participación porcentual de los sectores resilientes respecto al total asignado a través del presupuesto participativo a la
región Pasco, precisándose el correspondiente al medio ambiente.
Rigidez del marco jurídico y presupuesto
participativo
La problemática que genera el cambio climático
y su respuesta a través de la resiliencia social tiene que
ser entendida en un contexto temporal, especialmente
para aquella población en pobreza y pobreza extrema
que como consecuencia de alguna afectación climática
le urge dar solución a los daños sufridos, ya que de ello
depende su subsistencia.
El presupuesto participativo, para el caso de
la atención de las necesidades generadas por afectación
climática, podría ser un instrumento de acción rápida
(aplicación del concepto anual), puesto que a través
de planes operativos con suficiente flexibilidad podría
atender las necesidades inmediatas fomentando con
acciones concretas y participación comunitaria la
resiliencia social; sin embargo, ha quedado atado al
mediano y largo plazo al exigirle que los programas
y proyectos se vinculen con los planes de desarrollo
concertados y hacerlos que formen parte del sistema de
planificación.
Es necesario entender que las asignaciones
atendidas a través del presupuesto participativo,
vinculadas o alineadas a programas y proyectos que
figuran aprobados en los planes concertados, por
su volumen monetario solo resultan ser un pequeño
complemento a la asignación probablemente ya
aprobada en el presupuesto nacional para proyectos
que incluso forman parte del sistema de inversiones, al
estar debidamente registrados en el banco de proyectos
del Invierte.pe; por lo que el rol de la sociedad en la
formulación del presupuesto participativo, deviene
en aprobaciones que en el mejor de los casos son
para proyectos generales de los sectores resilientes
(educación, salud, agua, saneamiento y medio ambiente
- en menor grado) quienes de manera transversal y débil
contribuyen a la mitigación de los problemas que genera
el cambio climático.
El presupuesto participativo al formar
parte del sistema de planificación (Ley Orgánica
de Municipalidades LEY N.º 27972, artículo 53) y
desarrollar la programación del presupuesto en armonía
con los planes de desarrollo concertado de los gobiernos
regionales y locales (Ley marco del presupuesto
participativo LEY N.º 28056, articulo 2), asume el rol
de instrumento que siendo de ejecución anual busca
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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
resultados y obedece a objetivos de mediano y largo
plazo, restándole flexibilidad operativa para atender las
dificultades de corto plazo ya que ello dependerá de las
posibilidades normativas que enfrentan los funcionarios
o quizás de su voluntad y entendimiento.
Las poblaciones con menores recursos se
enfrentan al hecho que siendo la finalidad del presupuesto
participativo, recoger las aspiraciones y necesidades de
la sociedad para considerarlas en los presupuestos (Ley
marco del presupuesto participativo LEY N.º 28056,
articulo 3), no puedan atender con financiamiento sus
requerimientos urgentes e inmediatos, hecho que debilita
su voluntad de aportar recursos como complemento a la
atención de sus demandas y pone en riesgo la semilla de
la resiliencia social que se debe construir sobre la base de
todas las acciones posibles en el caso de la problemática
ambiental.
Discusión
La resiliencia social frente a los eventos del
cambio climático es posible abordarla desde diferentes
perspectivas, entre ellas, la seguridad, la gestión
integral y el rescatismo. Se reconoce que la seguridad
es fundamental para salvaguardar la vida misma del
hombre y su medio, coincidiendo con la posición de la
ONU hábitat (2020) que considera la seguridad pública
un derecho para todos, resaltando la coordinación entre
todos los miembros de la sociedad y sus órganos de
gobierno trabajar juntos para mejorarla.
La resiliencia social desde la perspectiva de la
gestión integral requiere de políticas de estado estables
y de claro perfil preventivo y gestión del riesgo. Estas, si
bien no suelen tener protagonismo ni espectacularidad,
pueden llegar a generar una sociedad más segura y
mejor preparada para enfrentar riesgos de todo tipo y
envergadura. el instrumento fundamental para la atención
con recursos a las demandas que implican la actitud
resiliente de la sociedad respecto a la problemática que
genera el cambio climático, es el presupuesto público,
dado que en su elaboración es donde se conjugan el
financiamiento con la priorización de objetivos que
realiza el Estado, entre los cuales dependiendo de la
mirada de los funcionarios y autoridades ubicaran a
aquellas referidas al medio ambiente.
Desde la perspectiva del rescatismo, demanda
la atención con recursos en el momento de la emergencia
que no necesariamente implique la articulación con
todos los sectores de la sociedad, evidenciando una
actitud protagonista, asignando a las instituciones
del gobierno y las instituciones humanitarias el rol de
rescatistas, cuya visibilidad es máxima en momentos de
impacto y destrucción. La experiencia en países como
el Perú donde la escasez de los recursos financieros se
enfrenta a un sinnúmero de necesidades por atender, la
transversalidad que muestra la demanda medioambiental
oculta la atención directa a la resiliencia social relativa
al cambio climático, dado que los diferentes sectores
que cuentan con recursos (presupuesto) para atender este
desafío los aplican a sus acciones prioritarias y propias de
su competencia y asignando de manera complementaria
recursos para a aliviar o mitigar los efectos del cambio
climático, por ejemplo la norma señalada que el
gobierno local responsable del presupuesto participativo
coordinar con el Instituto Nacional de Recursos
Naturales [INRENA] y el Programa Nacional de Manejo
de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos
[PRONAMACHCS], entidades del sector agricultura,
la ejecución de proyectos de forestación y reforestación
siendo que el principal objetivo del INRENA es el uso
racional y conservación de los recursos renovables y en
materia de manejo de cuencas, y del PRONAMACHS la
gestión para el manejo integral de cuencas hidrográficas
mediante la conservación de suelos, reforestación e
infraestructura rural, se puede interpretar que ambas
entidades coadyuvarán a solventar los problemas del
cambio climático “SI”, pero de manera directa “NO”.
La coordinación es u débil entre sectores, esta situación
evidencia que no cumple con las recomendaciones de
Bello e tal., (2023) que plantearon una coordinación
horizontal y vertical, así como también responsabilidad
compartida en la gestión del riesgo de desastres entre los
gobiernos centrales y las autoridades.
En el presupuesto nacional del Perú recursos
directos para la atención del cambio climático solo se
pueden encontrar en el sector Medio Ambiente o en
algún otro sector como puede ser el caso de Energía
y Minas, cuando se habla de inversiones en energía
renovable (hidráulica, eólica y térmica entre otras);
sin embargo, estas inversiones son de mediano o largo
plazo, es decir, corresponden a inversiones que están
dentro de los planes que se desarrollan a nivel nacional,
sectorial, regional y local, basadas en procesos formales
de planificación como corresponde, ante este hecho cabe
entonces preguntarse, ¿la resiliencia social vista en el
marco del cambio climático a nivel de los pobladores
afectados en zona de extrema pobreza, es realmente un
problema importante para los hacedores de política?
(el sector ambiente contempla el 1.8% del total de la
asignación presupuestal para el año 2024); ¿la resiliencia
social solo debe enfrentarla el estado o es también
la propia población la que debe tomar conciencia,
colaborar y hacer uso de todos los instrumentos posibles
para adoptarla y atenderla?
Siendo el presupuesto participativo un
instrumento que puede viabilizar pequeñas cantidades
de recursos para la atención inmediata de la
problemática que genera el cambio climático, pero su
vínculo con los planes de Desarrollo Concertado limita
esas posibilidades a las autoridades y a la población
deviniendo de su análisis tres problemas que merecen
atención:
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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
1. Pocos recursos para atender muchas demandas
y ellas vinculadas normalmente con proyectos
grandes cuya ejecución requieren de plazos mayores
a un año.
2. El presupuesto participativo puede servir,
acompañado de planes operativos flexibles
y fiscalizados, para atender requerimientos
urgentes vinculados a la problemática ambiental;
sin embargo, respondiendo al Plan Concertado
Regional o Local, el cual demanda una visión de 10
años mínimo, anula cualquier respuesta inmediata a
la problemática presentada.
3. 3El tema de la resiliencia, en el marco del presupuesto
participativo y la afectación climática, se asume
como que debe ser atendido directamente por el
gobierno central dada la rigidez y la imposibilidad
de la población de hacer valer sus preocupaciones.
Las sequias y otros problemas que origina al
cambio climático afecta la vida de la población y se
espera que la atención sea de corto plazo, porque las
pérdidas que se generan por los embates de la naturaleza
en las zonas de extrema pobreza se ve reflejada en sus
pequeños cultivos, en la crianza de sus animales, de
los cuales depende el sustento de cada día etc., y esta
población que puede comportarse de forma resiliente
observa que el presupuesto participativo no es útil
porque, no es una prioridad en la gestión pública , los
recursos asignados son exiguos atados a procedimientos
inflexibles y burocráticos los obliga a adoptar como
postura lo señalado en el tercer problema.
Los recursos asignados a través del presupuesto
participativo a los departamentos de Ayacucho,
Huancavelica y Pasco durante el periodo 2018 - 2024
muestran una tendencia decreciente la cual se profundiza
en los años 2021 y 2022 porque los esfuerzos del Estado
en ese tiempo estuvieron orientados a atender a las
víctimas del COVID 19 y a la búsqueda de mantener
en lo posible la producción y el gasto, evitando así
un proceso de recesión que profundice aún más los
resultados negativos producidos por la pandemia (figura
9). Las asignaciones programadas para el 2024 si bien
muestran una mejora respecto al 2023 estas no alcanzan
los niveles que en promedio en los mejores momentos del
periodo analizado recibieron estos tres departamentos;
pero, además, aún no ha concluido el año como para
aseverar que inclusive lo recibido se ha gastado.
De la asignación presupuestal al Presupuesto
Participativo se ha analizado como si fueran dos grupos
(solo para fines didácticos) los sectores resilientes y
los denominados “Otros”. Se observa aun tratándose
de pocos recursos los sectores resilientes no han sido
priorizados, son los sectores denominados “Otros”
quienes han recibido mayor atención, agravándose este
hecho en el periodo de pandemia. A nivel departamental
este comportamiento se repite para el caso de Ayacucho
y Pasco con un par de años, en ambos casos, que se
presentan como excepción 2018 y 2024 (recordar
que este último año aún se encuentra en ejecución).
Huancavelica a diferencia de Ayacucho y Pasco si
muestra una atención superior a los sectores resilientes
con relación a los “otros”, con excepción al año 2018, lo
cual hace pensar que aun cuando los proyectos incluidos
en el presupuesto participativo responden o se alinean a
los planes de desarrollo concertado, es decir tienen una
mirada de largo plazo, la sociedad puede hacer que los
recursos asignados prevalezcan en los sectores resilientes
sobre aquellos que forman parte del sector “otros”, con
lo cual la preocupación de la atención al problema que
causa el cambio climático en términos generales (largo
plazo) tienen una probable vía de mitigación.
Entre los sectores resilientes se distinguen
aquellos que de alguna manera aun sin proponérselo sus
propias acciones mitigan en el largo plazo los problemas
vinculados con el cambio climático, es el caso de los
sectores de Educación, Salud, Agua y Saneamiento;
mientras que el sector de Medio Ambiente que es el
que estaría más directamente comprometido con la
atención de recursos para contribuir con la resiliencia
social vinculada el tema climático, tanto en el corto
como en el largo plazo, muestra una menor relevancia en
términos de su participación porcentual dentro del total
de recursos asignados en el presupuesto participativo a
estos sectores.
Ayacucho y Pasco que ya tenían una asignación
prioritaria orientada hacia los sectores denominados
“Otros” en desmedro de los sectores resilientes,
muestran que dentro de ellos el sector Medio Ambiente
tiene una participación porcentual por debajo del 8%, es
decir, estaría primando el hecho que los pocos recursos
que se asignan a través del presupuesto participativo
se orientan más a la atención de problemas de largo
plazo que son de carácter complementario al tema de
atención de la Resiliencia Social, mientras que en el caso
de Huancavelica donde los recursos del presupuesto
participativo se distinguían por su orientación hacia
los sectores resilientes, se confirma la importancia del
largo plazo y la complementariedad a la atención de
la Resiliencia social al dejar rezagado al sector Medio
Ambiente que carece de importancia salvo en el año
2020.
La realidad que se muestra en las zonas de
extrema pobreza hace que el instrumento “presupuesto
participativo” a nivel de las sociedades pobres no sea útil
para la atención de sus problemas inmediatos generados
por el cambio climático, la vinculación del mismo con
el largo plazo induce a que la resiliencia social sea vista
como algo que debe ser alimentada y atendida por el
gobierno central a través del presupuesto nacional y que
el propio presupuesto participativo solo sirva de manera
complementaria a los objetivos de mediano y largo plazo
expresados en los sectores resilientes, dejando para su
propia preocupación el cómo año por año enfrentan las
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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
pérdidas de sus cosechas, animales y viviendas, entre
otros, como resultado de la agresividad climática.
Por lo tanto, debería estudiarse la forma en
que la presupuestación participativa podría pasar de ser
un instrumento únicamente visto para asignar recursos
financieros a otro que genere múltiples efectos positivos
que eduquen, informen y permitan a las personas
participar activamente (ONU-Hábitat, 2020).
Conclusiones
Los fenómenos perturbadores y las emergencias
que genera el cambio climático demanda atención
en el corto plazo y una inversión en infraestructura
resiliente combinan la robustez física con la capacidad
de respuesta social, asegurando que las comunidades
puedan enfrentar y recuperarse de desafíos diversos y
complejos, pero en el largo plazo.
El presupuesto Participativo en su estado actual
no contribuye de manera efectiva con la Resiliencia
Social si se utiliza como mecanismo de atención con
financiamiento inmediato a la atención de los problemas
de subsistencia que generan los desastres naturales en
las zonas de extrema pobreza.
El presupuesto nacional tiene que financiar y
administrar los recursos que se orientan a los proyectos
de los sectores definidos en este documento como
resilientes, porque de esa manera se puede aprovechar
la transversalidad para la atención de la problemática
que genera el cambio climático. No obstante, tiene que
asegurar mayores recursos al sector medio ambiente
para efectos de la atención directa de la problemática
que genera el cambio climático en las zonas de pobreza.
Siendo que la movilización y el compromiso de la
población la base para la construcción piramidal de
la resiliencia social, pues es allí donde se genera la
identificación de las necesidades y los problemas
que generan los desastres ocasionados por el cambio
climático es necesaria la creación de indicadores que
deben difundirse a nivel de la población como incentivo
a la mejora.
Conclusiones
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