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| Cátedra Villarreal Posgrado | Lima, Perú | V. 3 | N. 1 | enero - junio | 2024 |
Efectos jurídico-penales del uso de la fuerza policial
en conictos sociales en el Perú en el marco del
control de convencionalidad 2010-2020
Legal-criminal eects of the use of police force in social conicts in Peru
within the framework of the control of conventionality 2010-2020
Teólo Martin Cojal Mena
1
Abstract
The objective of the research was to analyze the questions and legal-criminal
eects of police performance, which were approached from the perspective
of the control of conventionality and human rights, from which the proposal
to strengthen the operational capacity of a public entity was formulated. The
frontline work carried out by the National Police in contexts of social conict
during the decade of 2010-2020 has not been exempt from criticism regarding
the use of force to restore public order. In this sense, it is recommended that the
police entity strengthen its operational capacities in order to fully respect the
fundamental rights recognized nationally and internationally.
Keywords: Legal-penal eects, use of police force, social conicts,
conventionality control, Human rights.
Resumen
La investigación tuvo como objetivo analizar los cuestionamientos y efectos
jurídico-penales del desempeño policial los cuales fueron abordados desde la
perspectiva del control de convencionalidad y de los derechos humanos a partir
del cual se formuló la propuesta para fortalecer la capacidad operativa de una
entidad pública. La labor de primera línea realizada por la Policía Nacional en
contextos de conictos sociales durante la década de 2010-2020 no ha estado
exenta de críticas respecto al uso de la fuerza para restablecer el orden público.
En ese sentido, se recomienda que la entidad policial fortalezca las capacidades
operativas a n de que respeten cabalmente los derechos fundamentales
reconocidos a nivel nacional e internacional.
Palabras Clave: Efectos jurídico-penales, uso de la fuerza policial, conictos
sociales, control de convencionalidad, derechos humanos.
Recibido: 21 de noviembre de 2023 | Revisado: 08 de febrero de 2024 | Aceptado: 05 de junio de 2024
1 Escuela Universitaria de Posgrado – UNFV. Lima, Perú
https://orcid.org/0000-0001-9483-8792
Correo: catedraticocojalmena@gmail.com
https://doi.org/10.62428/rcvp2024311805
Este artículo es de acceso abierto distribuido
bajo los terminos y condiciones de la licencia
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NonCommercial- ShareAlike 4.0 International
ISSN 2955-8476 | e-ISSN 2955-8174
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Introducción
Todo Estado Constitucional de Derecho basa
su actuación en normas, principios y valores que la
fundan y sostienen. Ninguna institución pública está
exenta del andamiaje jurídico que permite su desarrollo,
aun en escenarios adversos y conictivos. Ello se
debe a que la primacía de los derechos fundamentales
debe ser el centro de toda actuación gubernamental.
No obstante, esta verdad consabida, los contextos y
complejidades de la vida del país suelen ser desaantes
al momento de cumplir la ley e imponer restricciones
que permitan restablecer el orden público y garantizar el
bien común. La entidad que más es cuestionada en ello,
es la Policía Nacional. Cabe precisar que el Perú está
dividido geográcamente en 13 Regiones Policiales.
Éstas cumplen las funciones y ejercen las atribuciones,
facultades y competencia de la Policía en un
determinado espacio geográco del territorio nacional.
La célula básica de la organización regional policial
es la Comisaría, asentada en las zonas urbanas según
criterios distritales o, menos aún, por zonas territoriales
en función de la extensión de las mismas y del número
de habitantes, lo cual es común en las grandes ciudades
(San Martín, 2021). Bajo ese contexto, el problema
radica en saber cómo están funcionando las comisarías
y los efectivos policiales que laboran en ellas, desde un
enfoque de derechos humanos.
Este análisis jurídico y penal no puede dejar de
lado sobre lo que existe más allá de un “conicto social”.
Tal como apuntan Barreira et al. (2013) los conictos
sociales conllevan una lucha social en su faceta de
manifestación organizada por los agentes sociales en
términos de demandas especícas, desde una plataforma
de movimiento social. La importancia del estudio radica
en que se requiere tener en consideración que en muchos
casos supone un gran contingente social organizado
de acuerdo a sus oponentes, deniendo su identidad
y proponiendo una reorientación de los contornos
históricos políticos. Un conicto social guarda consigo
una disputa de poder y una exigencia de derechos. Las
formas y los modos en que este se manieste pueden
variar, ser cuestionados y confrontados, lo que no
se puede dejar de analizar son sus causas, móviles y
consecuencias jurídicas.
La importancia del estudio también tiene que
ver con que hoy por hoy se discute y pone en relevancia
el aporte del constitucionalismo humanista en el
reconocimiento de los derechos fundamentales como
parte de una sociedad contemporánea respetuosa de los
derechos humanos (Caldera et al., 2023). A partir de
ello, se puede establecer una relación básica con otros
estudios e investigaciones sobre el tema, como por
ejemplo con la criminología, las ciencias políticas y la
sociología. Ante ello, surgen distintos cuestionamientos:
¿Qué efectos jurídico-penales conlleva el uso de la fuerza
policial en conictos sociales? ¿qué responsabilidades
penales recae sobre el efectivo policial? ¿Cómo el
Principio de proporcionalidad puede ser un derrotero en
la actuación policial? ¿Por qué el principio de control
de convencionalidad debería formar parte de la doctrina
policial y del Protocolo de actuación policial? Estas
serán algunas de las preguntas que intenta responderse
a continuación, por lo que el estudio tiene como
objetivos realizar un análisis integral y sistemático de
la problemática expuesta; esbozar propuestas plausibles
que permitan que la fuerza policial mejore su actuación
ante hechos de conictividad social y que lo haga en
el marco de los derechos fundamentales. Tal como lo
señala la Agencia de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea (2022), los derechos fundamentales
son el pilar de toda sociedad democrática, civilizada y
justa. No es posible construir una convivencia humana
sino se cuenta con las garantías que todo Estado debe
salvaguardar. Siendo así ningún poder Estado, bajo
ningún pretexto o justicación, puede avasallar los
derechos fundamentales de las personas.
Respecto al método, en primer lugar, se debe
precisar que el estudio se ha hecho considerando los
principales aportes de la doctrina y teorías especializadas
en derechos humanos y actuación policial, además de
revisar la legislación nacional e internacional sobre la
materia y toda fuente documental existente para vericar
lo planteado en el problema. Siendo así, el problema se
estudió realizando el análisis de la fuente documental
(doctrina, teorías, casuística, normativa). Todo ello se
realizó desde un estudio de tipo básico y con diseño
de teoría fundamentada. Siendo esta una investigación
teórica, los materiales y métodos aplicados corresponden
al análisis y enfoque cualitativo.
Asimismo, tal como recomienda De la
Vega (2018) el presente estudio ha seleccionado la
información considerando una serie de criterios: a)
pertinencia, b) relevancia, c) vigencia, d) utilidad.
Así entonces, solo se ha procedido a consultar fuente
documental que cumpliera con dichos criterios. Todo
ello con el n de obtener datos no solo válidos, sino
además creíbles, actualizados y conables. Por tanto, el
estudio cumple con el rigor académico y cientíco que
toda investigación requiere.
La investigación tuvo como objetivo analizar
los cuestionamientos y efectos jurídico-penales del
desempeño policial los cuales fueron abordados desde
la perspectiva del control de convencionalidad y de los
derechos humanos.
II. Uso de la fuerza policial en conictos sociales
Desde los albores de la República el Perú fue
un país militarizado, ello trajo consigo el arraigo de una
cultura socialmente jerárquica, autoritaria y vertical,
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tanto las Fuerzas Armadas como la Policía evidenciaron
esos usos y costumbres. Cabe anotar que, a nivel global,
la policía es la institución del Estado Constitucional
de Derecho que vela por la seguridad pública, en
condiciones normales, esto es, de no insurgencia bélica
interna. Para ello, detenta la ejecución de la fuerza
pública en los casos concretos y bajo las condiciones
normativas predispuestas. En tal sentido, la policía es
también ejecutora de la fuerza pública ordenada por
las autoridades de la persecución penal (Córdoba y
Pastor, 2021). Asimismo, tal como lo advierten Barreira
et al. (2013) la transición de gobiernos militares a las
democracias civiles actuales ha llevado a algunos países
de América Latina a una serie de enfrentamientos
sociales y políticos; sin embargo, se destaca la idea de
la democracia como importante catalizador de las luchas
sociales.
Elbert (1998) hace notar que la subordinación
policial a los mandos superiores es absoluta e indiscutible
y las diferencias jerárquicas son reforzadas mediante
normas y reglamentos caracterizados por su notorio
autoritarismo. De acuerdo al Artículo 5,2 de la Ley Nº
30714, la disciplina policial es la condición esencial de
la Policía Nacional. Se entiende como el acatamiento
consciente y voluntario de las órdenes que se dictan
con arreglo a ley, que permite asegurar la unidad de
acción y el cumplimiento de la nalidad fundamental,
misión y funciones institucionales. La formación en la
disciplina policial suele orientarse para el sometimiento
incondicional a sus superiores, que se cumple y honra
como un valor institucional. Cualquier incumplimiento
al deber funcional el policía se somete a lo establecido
en la Ley que regula el régimen disciplinario de la
Policía Nacional del Perú. Dicha norma tiene por objeto
establecer las normas y procedimientos administrativo-
disciplinarios destinados a prevenir, regular y sancionar
las infracciones cometidas por el personal policial.
Es decir, la institución policial desde sus estructuras
funcionales e institucionales reproduce las desigualdades
sociales y la poca cultura democrática del país. Dicha
constatación histórica conlleva enormes desafíos y retos
que más adelante se formularán.
Es sabido que, en un contexto de conicto
social, la Policía utiliza la fuerza represiva para tratar
de controlarlo. La actividad represiva es la respuesta
institucional contra un hecho ya consumado o en vías
de realización. En rigor, no existe una correlación
cronológica entre la prevención y la represión, podría
decirse que son dos caras de la misma moneda, que
alternan según la situación a que está llamada a actuar la
policía (Gonzáles, 2021). Más la actividad represiva de la
Policía sólo deberá aplicarse ante el conicto declarado,
y una vez instalado, la represión debe responder a ciertas
características: debe ser particular, esto es, dirigida sola
contra quién lo merece, evitando perjudicar a terceras
personas ajenas a la situación; debe ser concreta que
sea inequívoca la decisión de reprimir, y que sirva
como elemento de disuasión para los provocadores; y
en la medida de las posibilidades debe ser concentrada
y conjunta para que sé efectivice en el menor tiempo
posible y con el mínimo costo humano y material que
permitan reestablecer el orden interno. Garantizar
el orden interno equivale a decir que es la institución
policial la que tiene la responsabilidad de asegurar tanto
al Estado aparato de poder, como a las personas, que está
dispuesta a hacer cumplir las condiciones que permiten
decir que el orden interno existe. La Policía Nacional
no sólo debe garantizarlo, también mantenerlo, esto es,
seguirle el pulso y prevenirlo en su caso; y, restablecerlo,
vale decir, intervenir para conjurar las situaciones en que
el orden ha sido vulnerado, siempre con respeto dentro
de cada situación de los derechos fundamentales (Rubio,
2006).
En este análisis sobre conictividad conviene
retomar también la visión desde la Sociología jurídica
que plantean Barreira et al. (2013). Para ellos, la
violencia como cuestión social mundial requiere del
análisis sociológico en muchas dimensiones, una de
las dimensiones que desafía la imaginación sociológica
son las protestas y luchas sociales, las disputas por el
reconocimiento, que intentan inventar otros modos
de relación social para producir, vivir y elaborar las
dimensiones simbólicas de un nuevo tiempo.
La actuación de la Policía en un contexto de
conicto debe ser entendida desde la gran dicultad para
diferenciar y poner en funcionamiento de modo acabado
las tareas de prevención y de represión del delito, lo cual
se profundiza por dos motivos:
1. con el hecho de que ambas funciones se
confunden en un sólo cuerpo de Policía, pese a
que el art. 41° del Reglamento reconoce como
una especialización funcional la de Orden y
Seguridad, diferenciándola de la de Investigación
Criminal, Criminalística (de apoyo a la anterior),
Inteligencia (de apoyo a las dos primeras) y de
Administración,
2. porque no existen protocolos de intervención
estrictos en el ámbito de la prevención (sólo se
cuenta con manuales de operaciones para las
propias tareas de policía judicial). Ante ello, se
hace más que necesario exponer los alcances del
Principio de proporcionalidad y del control de
convencionalidad como un soporte orientativo
para la actuación policial ante conictos sociales
y que a su vez son las bases de un Protocolo de
intervención policial ante conictos sociales, los
que se exponen a continuación.
III. Principio de proporcionalidad en la actuación
policial ante conictos sociales
El principio de proporcionalidad se constituye
en un principio rector de la actuación policial, ya que
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este le obliga a actuar dentro del margen de la ley y sólo
a la ley. El Principio de proporcionalidad en la actuación
policial, implica que la utilización de la violencia habrá
de ser proporcional a la gravedad de la situación que se
debe enfrentar. Aunque esta doctrina ha estado sujeta
a un criticismo considerable, demuestra la importancia
de la independencia operacional de la policía, sujeta
sólo a la revisión retrospectiva por los tribunales y,
en alguna medida, por las Autoridades de la Policía a
nivel institucional. La actuación o servicio policial es
el conjunto de actividades que ejecuta el personal de la
Policía Nacional del Perú en situación de actividad para
el cumplimiento de la misión y funciones institucionales,
de acuerdo a lo estipulado en la Constitución Política del
Perú, las leyes y reglamentos (Artículo 5,3 de la Ley Nº
30714).
La represión policial debe ser proporcional al
evento, es decir, que la respuesta represiva debe guardar
relación con el hecho. Este criterio se nutre del concepto
de legítima defensa, que postula entre sus requisitos la
necesidad racional del medio empleado para repelerla
o impedir el daño. La legalidad de la represión lleva
implícito, que los elementos materiales o vías de hecho
utilizados, no estén expresamente prohibidos por la ley.
También debe ser temporal, es decir, extenderse sólo el
tiempo necesario mientras dura el conicto.
Asimismo, el principio de proporcionalidad
se aplica principalmente en dos aspectos propios de la
policía:
1. En la actividad coercitiva, que es la que realiza
la policía al margen de la voluntad de las
personas. Implica no solo la advertencia de
sanción por el incumplimiento de una norma,
sino la acción directa, incluso violenta, para
lograr el efectivo cumplimiento de la misma. El
hecho que éste legitimado el uso de la fuerza no
deja de ser un acto administrativo que genera
responsabilidad para el policía. De allí, que
las acciones coercitivas son de fuerza, pero no
necesariamente implican un acto de represión.
La función coercitiva puede adoptar distintas
formas, y ese accionar dependerá de la magnitud
del hecho en concreto: podrá consistir en apartar,
desviar, demorar, retener. El límite de la coerción
está dado por el cese de la conducta a reprimir y
por la proporcionalidad de la respuesta.
2. Uso de armas. El principio orientador de la
actuación policial es el no uso de los medios
coercitivos. La excepción, entre los que se
encuentra el uso de las armas, deber ser racional,
proporcional y progresivo. Para el logro de
los nes descriptos los Servicios Policiales
emplearán bajo su responsabilidad, los medios
razonablemente adecuados y en igual forma
elegirán la oportunidad conveniente para usarlos
(Gonzáles, 2021).
Desde la jurisprudencia comparada se puede
señalar el caso resuelto por la Sala Constitucional de
Costa Rica, Exp. N° 6044-2000 del 14 de julio del 2000,
en la que establece la importancia de la delimitación del
principio de proporcionalidad en el cumplimiento de los
deberes policiales, dando prioridad a que se valore la
incidencia de su actuación en los derechos fundamentales
de los ciudadanos, especialmente en momentos de crisis
o de agitación social, para evitar que en nombre del
orden público, se menoscabe precisamente la razón de
ser de la policía civilista, en un Estado de Derecho.
De acuerdo a González et al. (2021)
desde el tratamiento jurisprudencia, las instancias
constitucionales han sido celosas en el cumplimiento
del principio de proporcionalidad en la actuación
policial, a n de evitar la tortura y abusos. Una vez
que separa su competencia de aquella penal, en cuanto
a la responsabilidad del funcionario por el ejercicio
abusivo de la autoridad y las eventuales consecuencias
en la persona perjudicada, ha valorado algunos casos de
maltrato físico a detenidos por parte de la policía judicial
y la policía administrativa, incluida la penitenciaria, para
lo cual incluso ha dispuesto la recepción de prueba y
de valoraciones médicas. Así, al conocer de un caso
concreto vía habeas corpus y cuyo reclamo fue acogido,
ordenó al Poder Ejecutivo y a la Corte Suprema de
Justicia imprimir los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos relacionados con la prohibición de la
tortura y difundirlos entre todo agente policial, velar por
su estricto cumplimiento y exhibirlos en lugares visibles.
En tal sentido, la represión debe ser una actividad
excepcional, y no un camino obligado luego del fracaso
de la prevención.
Finalmente, la aplicación del Principio
de proporcionalidad en la actuación policial ante
conictos sociales puede contribuir a superar la visión
de la criminalización de la protesta social como la
instrumentalización del derecho penal por parte del
Estado para procesar y sancionar a personas que hacen
uso de su derecho a la protesta (Bertoni, 2010), para dar
paso a una perspectiva mucho más amplia e integral
sobre la criminalización de la protesta, esta se trata de
un fenómeno multidimensional que despliega acciones
y discursos dirigidos a desaparecer y deslegitimar la
disidencia política. Los actos de represión pueden
abarcar asesinatos, ejecuciones, desapariciones forzadas,
agresiones, amenazas, hostigamientos, actividades de
inteligencia y persecución a través de procesos penales,
en contra de una persona u organización social. Ello
puede ir acompañado de discursos criminalizadores que
se encargan de descalicar a los manifestantes como
delincuentes, antisistema y, en el caso más radical, como
terroristas. En los últimos años a través de diversos
medios y desde distintas voces se ha generado la práctica
del “terruqueo”, la misma que consiste en señalar a una
persona de terrorista por el simple hecho de protestar,
manifestar su desacuerdo, movilizarse o cuestionar el
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estatus quo. Han sido muchas las personas que se han
visto afectadas en su dignidad y honor por estas prácticas
que lo que buscan es deslegitimizar la protesta social y
los conictos sociales que la evidencian. Se trata del
soporte ideológico que sostiene las acciones contra las
protestas sociales (Saldaña et al., 2017).
IV. Principio de control de convencionalidad en la
función policial
Como bien lo recuerda la doctrina, el
Estado posee el monopolio de la violencia legítima y,
consecuentemente, el monopolio de la administración
de justicia (Schmidt, 1957). Este deber de garantizar
la justicia implica la creación de órganos que permitan
a los ciudadanos acceder a ella y la regulación de un
procedimiento que dé una respuesta jurídicamente
fundada a la petición de tutela, todo ello con el doble
objetivo de la verdad y de la justicia.
Sin embargo, el monopolio de la violencia
legítima del Estado no es un absoluto, sino que
debe estar sujeta a los controles legales y políticos
correspondientes. Según el Centro de Derechos Humanos
Miguel Agustín Pro Juárez y Lawyers Commitee for
Human Rights (2001) el control de convencionalidad
de la función policial asegura que: 1) se eliminen las
detenciones arbitrarias; 2) garanticen la seguridad de los
detenidos; 3) garanticen el rápido acceso del inculpado
a un abogado defensor; 4) mejore la calidad de los
servicios proporcionados por los abogados de ocio
designados por los tribunales; 5) garantice que una
autoridad imparcial reciba la confesión; 6) excluya de
la evidencia las confesiones obtenidas bajo coacción; 7)
garantice una participación decisiva e independiente de
los jueces en los procedimientos penales, y 8) garantice
la disponibilidad de recursos judiciales efectivos.
Respecto al control político del rol de la Policía,
esta puede ser realizada por el Congreso de la República,
por la Defensoría del Pueblo, por la ciudadanía y por
la sociedad civil. Esto implica lo que señalaba Bustos
(1983), la policía no puede tratarse como un concepto
metafísico, sino como un hecho político. La policía no es
una institución del Estado simplemente, sino siempre de
un determinado Estado y, por lo tanto, sus características
son diferentes en el Estado absoluto, en un Estado de
derecho y en un Estado totalitario. Aunque, es válido
además lo que plantea Bromw (2021), el mundo político
no puede culpar a las leyes vigentes ni centrar en la
policía la responsabilidad sobre el control del delito. Es
tiempo de elaborar una política criminal integral y seria,
y no seguir buscando chivos expiatorios.
El principio de control de convencionalidad
debería formar parte de la doctrina policial porque su
debido cumplimiento le permite a la policía adquirir
respetabilidad, conanza, aceptación y legitimidad
social, política y ciudadana. Esto resulta fundamental
en la labor policial, como lo recuerda Mark (1977), un
antiguo ocial superior de policía inglesa: “El hecho
de que la policía británica responde a la ley, de que
actuamos a través de la comunidad y no bajo el manto del
gobierno nos hace al menos poderosos, convirtiéndonos
en la policía más responsable y, por tanto, más aceptada
en el mundo” (p. 56).
El control de convencionalidad en la función policial
implica que este cumpla con los Principios Básicos
sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego,
aprobado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas mediante Resolución 45/121 de 14-12-90, el
cual establece:
a) Hacer uso de la fuerza sólo cuando sea
estrictamente necesario y en la proporción que lo
requiera la ejecución de la detención.
b) No utilizar armas, excepto cuando haya
resistencia que ponga en peligro la vida o la
integridad física de personas, dentro de las
limitaciones a que se reere el numeral anterior.
No inigir, instigar o tolerar ningún acto de tortura
u otros tratos o castigos crueles, inhumanos o
degradantes, tanto en el momento de la captura
como durante el tiempo de la detención.
c) No presentar a los detenidos a ningún
medio de comunicación social sin el expreso
consentimiento de ellos, el cual se otorgará en
presencia del defensor y se hará constar en las
diligencias respectiva.
d) Identicarse, en el momento de la captura,
como agente de la autoridad y cerciorarse de
la identidad de la persona o personas contra
quienes procedan, no estando facultados para
capturar a persona distinta de aquella a que se
reera la correspondiente orden de detención.
La identicación de la persona a detener no se
exigirá en los casos de agrancia.
e) Informar al detenido acerca de sus derechos.
f) Comunicar a los parientes u otras personas
relacionadas con el imputado, el establecimiento
en donde se encuentra detenido.
g) Asentar el lugar, día y hora de la detención en
un acta inalterable.
En cuanto al cumplimiento de los deberes de la
policía estos se traducen en derechos del imputado frente
a ella. Así, que se le informe de manera especíca y clara
acerca de los hechos que se le imputan; comunicarse
para informar sobre su detención a sus familiares o
abogado de conanza; no ser sometido a tortura u
otros tratos crueles, inhumanos o degradantes de su
dignidad personal. Asimismo, cuando se decreta una
medida de coerción personal ésta se ejecutará del modo
que perjudique lo menos posible a los afectados. Todo
esto forma parte de la doctrina policial contemporánea.
Cabe indicar que la Doctrina de la Policía Nacional es
el conjunto de ideas matrices, principios, valores éticos
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y normas basadas en las características nacionales, la
tradición e historia de la Policía, y en la ética profesional,
que inspira y fundamenta en concordancia con la
Constitución Política y las leyes, todos los reglamentos,
normas, procedimientos y disposiciones referentes a
la organización, funcionamiento y actuaciones de la
Policía Nacional (Policía Nacional de Nicaragua, 2021).
El imputado declarará durante la investigación
ante el funcionario del Ministerio Público encargado de
ella; si ha sido aprehendido, se notica inmediatamente
al juez de control para que declare ante él, a más tardar
en el plazo de doce horas a contar desde su aprehensión.
Previa la declaración el imputado debe ser impuesto del
precepto constitucional que lo exime de declarar. De esta
forma el imputado jamás puede declarar ante la policía.
La legislación procesal también regula las relaciones de
la policía con las víctimas. Así, la policía y los demás
organismos auxiliares deben otorgarles un trato acorde
con su condición de afectados, facilitando al máximo su
participación en los trámites que deba intervenir (Brown,
2021).
El Perú forma parte del Sistema Interamericano
de Derechos Humanos, con lo cual está obligado a
cumplir los Convenios, Tratados y Acuerdos aprobados
en el sistema mencionado, a n de resguardar los derechos
fundamentales de las personas. El Sistema obliga a los
Estados a tomar diversas decisiones y compromisos que
aseguren el cumplimiento irrestricto de los derechos
humanos. En relación a la labor de la Policía, diversos
Tratados han planteado el propósito de “promover
la profesionalización y modernización permanente
de sus cuerpos de seguridad pública con el objeto de
propiciar la más amplia y ecaz lucha contra la actividad
delictiva y la protección de los derechos consagrados
en la legislación interna de cada país” (Tratado Marco
de Seguridad Democrática en Centroamérica Tratado
Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica,
1995).
A partir del control de convencionalidad en la
función policial se han desarrollado Principios aplicables
a la función policial en contexto de conictos sociales,
estos son:
1) Principio de legalidad. Solo la ley puede
legitimar la violencia de conformidad al principio
de atribución, la Constitución preceptúa que
corresponde al Poder Ejecutivo la conservación
del orden y la tranquilidad en lo interior y al
Ministerio del Interior el mando de los servicios
policiales;
2) Principio de necesidad. La violencia a que
ocurran los servicios policiales, deberá ser
necesaria, es decir, que, agotados todos los medios
pacícos conducentes a lograr el cumplimiento de
la ley, recién se podrá utilizar la violencia. La ley
alude al empleo de los medios razonablemente
adecuados. y dentro de los límites enunciados,
es decir, que resulte de aplicación al principio
referido;
3)Principio de oportunidad. También denominado
de idoneidad o adecuación, que se resuelve en
que el funcionario deberá elegir entre los medios
de que dispone para el cumplimiento de la ley,
el más adecuado a cada situación que deba
enfrentar, guiándose por aquel que produzca la
menor lesividad (Gonzáles, 2021).
Se considera que la experiencia uruguaya
bien merece ser destacada como un referente en
institucionalidad policial en el marco de los derechos
humanos. señalan las innovaciones impulsadas desde
la década de los noventa en dicho país, evaluando las
tendencias existentes en la consolidación de un modelo
de control social más integrador y menos punitivo, cuyos
efectos repercuten en la disminución de la exclusión
social con la inclusión de los derechos humanos
como eje transversal en toda la educación nacional.
Uruguay ha iniciado un proceso de transformación
de su educación policial, liderado por las autoridades
del Ministerio del Interior y su Escuela Nacional de
Policía. Para comprender el desarrollo de este proceso
es necesario precisar dos factores claves: 1) los aspectos
organizacionales de la institución policial en su relación
con la educación policial, y 2) las características de las
innovaciones promovidas y sus posibilidades para el
desarrollo de políticas integrales de seguridad ciudadana.
Estos cambios buscan fortalecer aspectos vinculados a la
formación ciudadana y la valorización profesional de la
Policía, en ese sentido, Uruguay está transitando hacia un
cambio de paradigma en el área de seguridad ciudadana
y manejo de conictos sociales que permite sostener que
son las bases de un modelo de seguridad ciudadana y de
labor policial desde un enfoque de derechos humanos
(Viscardi y Fraiman, citado por Barreira et al., 2013).
V. Protocolo de intervención policial ante conictos
sociales
Los Protocolos de intervención policial son
herramientas e instrumentos legales y normativos que
les permite realizar su labor conforme a reglas, criterios
y lineamientos, todos ellos encauzados en el marco
constitucional y legal de un Estado Constitucional de
Derecho. En ese sentido, los Protocolos, sirven para
fortalecer institucionalmente a la policía, a n de que
esta sea verdaderamente autónoma y no dependiente del
poder económico o político de turno ni subordinada a
otros intereses ajenos al mandato constitucional y de
su propia Ley Orgánica. Para el caso de la Policía esta
cuenta con un Manual de Derechos Humanos aplicados a
la función policial, aprobado por Resolución Ministerial
N° 1452-2006-IN de fecha 31 de mayo del 2006.
El Protocolo de intervención policial, le
permite le permite estar organizada de manera que
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pueda cumplir perfectamente con las funciones a las que
está obligado, lo que implica decidir de quién depende
jerárquicamente, a qué régimen de responsabilidad
se somete y qué grado de profesionalización se desea
alcanzar. Con el Protocolo se limita la función policial
y se le establece criterios para un desempeño óptimo,
eciente y, sobre todo, respetuoso de los derechos
fundamentales.
Los Protocolos de intervención policial deben
señalar con claridad las responsabilidades y obligaciones
a asumir en determinados operativos o intervenciones a
las que está facultado intervenir. Con el Protocolo, de lo
que se trata es que el funcionario policial esté sujeto a
responsabilidad personal disciplinaria, civil y penal, y
que se haga efectiva cuando se produzca la infracción o
incluso un delito. El Protocolo se constituye así en una
garantía para acabar con la corrupción, la arbitrariedad
y la impunidad de los miembros de la policía. Por eso
no es de extrañar que en aquellos países de América
Latina en los que más corrupción, arbitrariedad e
impunidad policiales se dan, o bien no cuentan con
Protocolos de intervención policial, o las normas sobre
responsabilidad sencillamente no existen, o bien si las
prevé el ordenamiento jurídico no se aplican en absoluto.
Asimismo, la aplicación de un Protocolo
policial, promueve la profesionalización de su labor, ya
que el modelo policial nalmente debe sentar las bases
para que la policía esté totalmente profesionalizada.
Esto implica garantizar tres ámbitos concretos: 1) que
la policía goce de una formación jurídica adecuada,
particularmente a nivel de Derecho Penal, Derecho
Procesal Penal y Derecho Constitucional, lo que
presupone un nivel cultural general mínimo, que no
se suele dar en los países latinoamericanos, atendidos
los perles policiales, con excepción de algunos
países en lo relativo a los mandos; 2) que disfrute de
una gran formación cientíca, estando bien equipada
técnicamente, de manera que pueda luchar ecazmente
contra todo tipo de crimen, especialmente contra la
gran delincuencia, uno de los fenómenos actuales
más preocupantes, gozando de personal y de medios
plenamente capacitados para ello, lo que requiere
ineludiblemente presupuesto adecuado para ello, y 3)
que perciba salarios dignos, quizás la principal arma
en la lucha contra la corrupción, que le haga sentirse
importante en su trabajo sin preocuparse por tener que
buscar ingresos extras, a veces de manera tan fácil
como ilegítima (Ambos et al., 2021). Desde el análisis
constitucional, la Constitución regula la dependencia
funcional de la Policía en los actos de investigación con
nes represivos. Sin embargo, los alcances de la dirección
jurídico funcional de la Policía por el Ministerio Público
no se encuentran regulados por una norma con rango de
ley, la Ley Orgánica de la Policía Nacional cumple dicho
propósito. Existen, pues, existen serias trabas de carácter
legislativo para una efectiva consolidación del modelo
de dirección y conducción en las relaciones Fiscalía -
Policía que programa la actual Carta Política.
Al respecto cabe precisar que el Capítulo XII de
la Constitución de 1993, denominado De la Seguridad y
de la Defensa Nacional., regula en sus arts. 166° y ss.
las funciones y atribuciones de la Policía Nacional. Del
texto constitucional, muy similar por cierto a la Ley
Fundamental anterior en cuya redacción se amparó, es
posible identicar tres ideas básicas:
1) el Art. 166° de la Constitución ja la nalidad
fundamental de la Policía Nacional, bajo una
concepción amplísima de la función policial. Ésta
consiste en: Garantizar, mantener y restablecer
el orden interno; Prestar protección y ayuda a
la comunidad; Garantizar el cumplimiento de
las leyes y la seguridad del patrimonio público
y privado; Prevenir, investigar y combatir la
delincuencia; y, Vigilar y controlar las fronteras.
2) el Art. 167° de la Constitución, precisa que
tanto las Fuerzas Armadas como la Policía
Nacional tienen como Jefe Supremo al Presidente
de la República, lo que ha permitido considerar
que ésta debe integrar la estructura orgánica
del Poder Ejecutivo y, por tanto, que no puede
depender orgánicamente del Ministerio Público.
3) el Art. 169° de la Constitución enfatiza que
la Policía Nacional, al igual que las Fuerzas
Armadas, no son deliberantes y están subordinadas
al poder constitucional. La Ley asigna los
fondos necesarios para su funcionamiento y ja
anualmente el número de sus efectivos.
Se considera válido lo planteado por la
Defensoría del Pueblo (2009) cuando señala que se
requiere contar con una política de profesionalización
del personal policial, una política de fortalecimiento de
comisarías y una política de lucha contra la corrupción.
Todo ello desde la visión del nuevo signicado de
seguridad ciudadana: el ciudadano es sujeto de derechos
y está en condiciones de incidir en la aprobación y
gestión del servicio público. Al adoptar esta perspectiva
la persona se transforma en sujeto y, por lo tanto,
puede asumir una actitud activa y crítica en calidad
de participante en la política pública (Barreira, et al.,
2013). La Policía al intervenir en un conicto social
está desarrollando y poniendo en práctica una política
pública, siendo así, el ciudadano, debe ser partícipe
también de ello.
Este acápite se centra en la discusión sobre los
efectos jurídico-penales y derechos fundamentales que
la problemática conlleva. De acuerdo a Ambos et al.
(2021) el componente constitucional es el fundamental,
en tanto en cuanto nos delimita, o nos debe delimitar, la
estructura básica de la organización policial (por ejemplo,
creando una verdadera policía judicial, separándola de
la policía administrativa y distinguiéndola sobre todo
del Ejército, allí donde los haya, y tenga funciones de
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prevención, grave problema histórico en países como
Bolivia, Colombia o Chile; las clases de policía que
el Estado quiere tener); las líneas básicas de actuación
en el proceso penal (investigar el delito, descubrir a su
autor), y los principios a que se somete en su actuación,
quedando obligada, en particular, a respetar los derechos
de los ciudadanos, de los inculpados y de toda persona
que quede bajo su custodia o control.
En ese sentido, se enmarca el respeto irrestricto
que debe cumplir la policía respecto al derecho a la
libertad, integridad, tranquilidad, libre circulación y
dignidad humana, ya que se trata no solo de derechos
fundamentales, sino además en principios rectores de
toda su actuación funcional, administrativa, logística
y operativa. Cuando la policía se sale de estos cauces
constitucionales y deja de cumplir alguno de estos
derechos fundamentales, con razón es cuestionada o
denunciada ya que incumple su mandato constitucional
y legal.
Cuando la Policía respeta los derechos
fundamentales a la libertad, integridad, tranquilidad,
libre circulación y dignidad humana, entonces logra
ser una Policía Nacional plenamente institucionalizada,
en permanente transformación, moderna, eciente y
profesional; con un liderazgo fortalecido y con apoyo,
reconocimiento y legitimidad social, basados en su
íntima vinculación con la sociedad y en su clara vocación
de servicio, el uso adecuado de la fuerza policial, la
práctica de los valores humanos, respeto de la legalidad
y defensa del Estado Constitucional de Derecho (Policía
Nacional de Nicaragua, 2021). La fuerza policial tiene
que llevarse a cabo en el respeto a los derechos de
los ciudadanos, especialmente a los señalados por la
Constitución, de lo contrario su esencia desaparecería y
estaríamos frente a un evidente abuso de poder policial,
que, lejos de garantizar el buen funcionamiento del
sistema de seguridad nacional estaría dejando en un
estado de indefensión absoluta a los ciudadanos frente a
esta problemática social (Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia de Costa Rica, Sentencia 1267-
2000 del 9 de febrero de 2000.
Si debido a su actuación funcional este genera
efectos jurídico-penales, el efectivo policial debe ser
sometido a un régimen disciplinario que le permita
asegurar que dicho procedimiento no será arbitrario, sino
que obedezca a un conjunto de principios y garantías. Si
bien la institución policial está habilitada jurídicamente
para regular el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre
sus integrantes, no obstante que ésta no es una potestad
absoluta, sino que las faltas y sanciones que contemple
deben guardar correspondencia con su mandato previsto
en el artículo 166 de la Constitución Política y con los
principios básicos que regulan el derecho disciplinario,
reconocidos en la Carta Magna (Defensoría del Pueblo,
2009).
Conclusiones
En el Perú la Policía es una institución
fuertemente jerarquizada. Su modelo de organización es
militarizado y dependiente del Ministerio del Interior. Su
función fundamental de acuerdo a la Constitución actual
es el mantenimiento del orden interno. Especícamente,
tiene atribuida la prevención e investigación de los
delitos y las faltas.
La Policía Nacional del Perú hizo uso
inadecuado y desproporcionado de la fuerza en contexto
de conictos sociales en el periodo 2010-2020, ello no
solo transgredió el control de convencionalidad a la cual
el Estado está obligado a cumplir, sino además puso en
cuestión y crítica la labor encomiable que realiza dicha
institución. Ello ocurrió a pesar de que se cuenta con un
Manual de Derechos Humanos aplicados a la función
policial, aprobado por Resolución Ministerial N° 1452-
2006-IN.
La Policía Nacional del Perú asumió y aplicó
de modo insuciente e inadecuado las recomendaciones
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el
uso de la fuerza en contexto de conictos sociales en el
periodo 2010-2020, esto se debe al desconocimiento y
poca práctica de dicho Sistema entre los miembros de la
Policía, lo cual ocasiona que el Estado resulte omiso a
sus funciones internacionales.
Los derechos que quedaron en una situación de
vulnerabilidad cuando la Policía Nacional del Perú hizo
uso de la fuerza de modo desproporcionado en contexto
de conictos sociales en el periodo 2010-2020 son la
libertad, integridad, tranquilidad, libre circulación y
dignidad humana, esto conlleva a incumplir la normativa
nacional e internacional de derechos humanos, que el
Perú está obligado a respetar.
Cuando un efectivo policial realiza un uso
indebido, arbitrario, injusticado y desproporcional de la
fuerza pública, debe ser sancionado con las leyes civiles
ya que se trata de faltas y delitos previstos y sancionados
en la legislación civil. No cabe la competencia del Fuero
Militar Policial en este caso.
Recomendaciones
Incorporar a la Ley 27238, Ley de la Policía
Nacional, normas que contengan los criterios y principios
de la función policial, especícamente con relación a
las fases para el mantenimiento del orden público, los
niveles de intervención policial en operativos y del uso
de la fuerza.
La Policía Nacional del Perú, a través del
Comando de Disciplina y Doctrina debe implementar un
plan de capacitación permanente a sus efectivos a n de
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que hagan uso adecuado y proporcional de la fuerza que
la Constitución le faculta a n de dar cumplimiento al
Manual de Derechos Humanos aplicados a la función
policial, aprobado por Resolución Ministerial N° 1452-
2006-IN. Un contexto de conictos sociales no debe estar
ajeno al margen de los derechos humanos ni del control
de convencionalidad a la cual el Estado está obligado a
cumplir. Por ello, el Principio de proporcionalidad y de
control de convencionalidad debería formar parte de la
doctrina policial y del Protocolo de actuación policial
ante conictos sociales.
La Policía Nacional del Perú a través del
Comando de Disciplina y Doctrina debe aprobar
directivas, lineamientos y manuales basados en los
principios y valores de las recomendaciones del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos en el uso de la
fuerza en contexto de conictos sociales, porque la
ciudadanía lo exige una labor policial más profesional
y competente, ello se logrará cuando sus miembros
conozcan más la práctica de dicho Sistema. Además,
esto contribuirá a que el Estado no quede como omiso a
sus obligaciones internacionales en materia de derechos
humanos y evite asumir los conictos sociales desde
una mera visión criminalizadora y mucho menos, el
terruqueo.
La Policía Nacional del Perú, a través de su
Comando y de modo institucional debe asumir una
política policial acorde a los derechos fundamentales
reconocidos en la normativa nacional e internacional de
derechos humanos, que el Perú está obligado a respetar.
En ese sentido, las Escuelas de Ociales y sub ociales
debe implementar un programa de formación en
derechos humanos, democracia y Estado Constitucional
de Derecho. Todos los efectivos policiales deben ser
evaluados sobre estos conocimientos en su labor policial
cotidiana.
La Policía Nacional del Perú, a través de
su Comando debe establecer una directiva en la que
precise que cuando un efectivo policial realiza un uso
indebido, arbitrario, injusticado y desproporcional de
la fuerza pública en un contexto de conicto social, será
sancionado con las leyes civiles ya que se trata de faltas
y delitos previstos y sancionados en la legislación civil.
La competencia del Fuero Militar Policial en estos casos
queda descartada. A ello se añade que la Policía, previo
a una intervención en un conicto social, deberá realizar
los estudios necesarios y contar con un plan operativo,
logístico y de contingencia. Todo ello enmarcado en los
valores y principios de los derechos humanos.
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